12. MELLÉKLET

 Szakmai bizottsági munka
“A Kormány energiapolitikájának alapelvei
és az energetikai rendszer üzleti modellje”

A távhőpiac versenyképes működési modellje

3. sz. munkaanyag

1.Bevezetés

Ez az anyag a Távhő Szakmai Bizottság által kimunkált alapvető téziseket, megállapításokat tartalmazza, és javaslatot ad a további vizsgálatok körére. Az anyag csak a kommunális távfűtés kérdéseivel foglalkozik, ugyanis ennek a területnek vannak olyan energia-, környezet- és településpolitikai következményei, amelyek állami beavatkozást tesznek szükségessé.

Ismert statisztikák szerint a kommunális távfűtés jelentős lakossági és közületi fogyasztói kört érint. Bár a távfűtést sok kritika éri, a legtöbb helyen a távfűtésnek nincs reális alternatívája. A távhő szektor működőképességének fenntartása így a népesség ötödének, valamint a hőszolgáltatásban érdekelt önkormányzati és vállalkozói körnek fontos érdeke.

A múltban a távhőszolgáltatás intenzív politikai támogatást kapott. Ugyanakkor a szektor szereplői szerint a rendszerváltozás óta a távhőszolgáltatás sorozatosan hátrányos megkülönböztetésben részesül. Jelentős mértékben ennek tudható be, hogy a távhő számos településen válsághelyzetben van.

A távhőszolgáltatásban érintett fogyasztók és szolgáltatók azt igénylik, hogy az állam a rendelkezésére álló eszközökkel biztosítsa az igazságos versenyfeltételeket a távhő szektor részére.

A távhővel kapcsolatban nincs közvetlen jogharmonizációs kötelezettségünk. Ez azonban nem lehet ok arra, hogy a távhő az energiapolitikában háttérbe szoruljon. Alapvető érdekünk, hogy a távhő versenyképes hőszolgáltatási mód legyen, kihasználva annak környezetvédelmi és energetikai nemzetgazdasági hasznát. Az energiapolitika EU harmonizációja során arra kell törekednünk, hogy a távhőhöz kapcsolódó energetikai rendszerek (gáz-, villamos) átalakítása ne rontsa, illetve a környezetvédelmi politika harmonizációja javítsa a távhő versenyhelyzetét.

2. A működőképes távhő szektor modellje

Az EU tapasztalatokat is figyelembe véve a magyar távhő szektor modellje – vagyis az elérendő célállapot – az alábbi elemekre kell épüljön:

• A távhőszolgáltatási hőforrások magas energetikai hatékonysággal üzemelnek, a jelenleginél nagyobb mértékben adnak lehetőséget a kapcsolt hő- és villamosenergia-termelésre, a hulladék- és alternatív energiák hasznosítására.
• A hőellátási rendszerek műszaki állapota megközelíti az Európai Unió jelenlegi tagállamaiban meglévő rendszerek műszaki színvonalát.
• A távhőszektor, valamint a kapcsolódó villamos és gázszektor piac- és EU-konform jogi/gazdasági szabályozása biztosítja a távhőszolgáltatás környezetvédelmi és energetikai előnyeinek kihasználását.
• A gazdasági környezet – elsősorban az energiaár-rendszer – lehetővé teszi a távhőszolgáltatás versenyképes, önfinanszírozó működését, szabályozott piaci körülmények között.
• A távhőszolgáltató rendszerek üzemeltetésében az ellátás biztonságát nem csökkentő versenyhelyzet alakul ki, ami lehetővé teszi a szolgáltatás minőségének javítását, a költségek (relatív) csökkentését.
• A távhőszolgáltatást igénybevevő lakossági fogyasztók szociális helyzete lehetővé teszi e magas komfortot biztosító szolgáltatás igénybevételét. Ezt az életszínvonal növekedés és a távhőszektor reorganizációjából adódó relatív díjcsökkenés eredményezi (kiegészítve a rászorulók szociális támogatásával).
• A távhőszolgáltatást igénybevevő fogyasztók lakóépületei (zömében rossz szigetelésű panel épületek) megfelelnek a hatályos hővédelmi előírásoknak, az épületek gépészeti berendezései lehetővé teszik a fűtési rendszer gazdaságos üzemeltetését. A távfűtött lakótelepek az ingatlanpiac valós értéket képviselő szereplői maradnak.

   

3. A jelenlegi magyarországi állapot

Az előző pontban leírt “célállapothoz” képest jelentősen elmarad a “tényállapot” – erről szól ez a fejezet.

Elöljáróban le kell szögezni, hogy a távhő szektorral kapcsolatban kimutathatók bizonyos általános jelenségek, de ezzel párhuzamosan jelentős különbségek figyelhetők meg az egyes rendszerek állapota, színvonala között. A távhőszolgáltató rendszerek ugyanis országosan egységes energetikai szabályozói környezetben működnek, de lényegében helyi jellegűek. Jelentős eltérések vannak a hőforrások és az elosztó rendszerek technológiájában és műszaki színvonalában, különféle tüzelőanyagokat használnak. Nincsenek – nem is lehetnek – országosan egységes rendszerbe összekapcsolva, mint a villamos vagy a gáz rendszer. Részben a műszaki feltételek különbözősége, részben a működtető vállalatok eltérő hatékonysága és az ármegállapító jogkörrel felruházott, de egyben tulajdonos önkormányzatok változó távhő-árpolitikája miatt távhőrendszerenként eltérőek a távhőszolgáltatás díjai is.

A magyar távhő szektor jelenlegi műszaki állapotát – gondjait – röviden a következőképpen lehet jellemezni:

• a hőforrásokban kapcsoltan előállított villamos energia mennyisége (aránya) rendkívül alacsony (az értékesített hő 17%-a),
• a távfűtés többségében (65%-ban) földgáz bázison történik,
• az alternatív hőhordozók (hulladék, geotermikus energia, biomassza stb.) aránya nem éri el az 5%-ot,
• a hő szállító-elosztó vezetékrendszerek műszaki állapota a 60-as, 70-es évek színvonalán van,
• túlnyomó többségében állandó tömegáramú (kevésbé gazdaságosan üzemeltethető) rendszerek üzemelnek,
• mind a hőforrások, mind a szállító-elosztó rendszerek területén jelentős kihasználatlan kapacitások vannak, a túlépítettség sokszor hatásfokrontó tényezőként jelentkezik,
• igen elterjedtek a több épületet kiszolgáló (az épületenkénti elszámolást és szabályozást lehetetlenné tevő) hőközpontok,
• a távfűtött épületek hővédelme távol áll a EU országokban elvárt szinttől,
• a szekunder fűtési rendszerek nem teszik lehetővé a lakásonkénti elszámolást, az ún. egycsöves átfolyós rendszereknél a lakásonkénti szabályozást sem.

A történelmileg kialakult rossz energetikai hatékonyságú infrastruktúra, az állami támogatás megszűnése és a panellakások negatív társadalmi megítélése a távhőszolgáltatást a magyar energiaszektor – és egyben a magyar településpolitika – kritikus területévé tette.

Bár elvileg lehetőség van más hőellátási módok kiépítésére is, a gyakorlatban fellépő műszaki és gazdasági korlátok, az aránytalanul nagy többletköltségek miatt az eredetileg távhőellátásra épített nagy lakótelepeken a távhőnek nincs reális alternatívája, ahogy maguknak a paneles lakótelepeknek sincs. A szektor szabályozásánál figyelembe kell venni, hogy a távfűtött lakásokban élők gyakorlatilag kényszerfogyasztók, akiknek valós döntési, választási lehetőségük nincs. Az alternatív hőellátási módok – leginkább a gáz központi fűtés – igénybevételéhez ugyanis lakásonként 200…300 eFt-os beruházásra lenne szükség, amelyre a lakók többsége nem képes.

A rendszerváltozás után a távhőszolgáltatás az egyéb hőellátási módokhoz képest jelentős versenyhátrányba került. A versenyhátrány főbb okai a következők:

• A rendszerváltozáskor – helyesen – a távhőszolgáltatás a települési önkormányzatok hatáskörébe került. Nem kapták meg azonban az önkormányzatok a helyi villamos és gázelosztó hálózatok tulajdonjogát: így nem alakult ki a lehetősége annak, hogy integrált települési energia- és környezetpolitikát alakíthassanak ki.
• 1998-ig a távhőszolgáltatás jogi szabályozása nem volt megoldott, ami kedvezőtlen folyamatokat tartott fenn a rendszerváltozás utáni nyolc évben.
• A Magyarországon történelmileg kialakult távhő infrastruktúrában a hőszolgáltatók fizikailag az épületek vagy épület-együttesek hőközpontjait látják el hőenergiával (ezek ellátását lehet megindítani vagy beszüntetni). Ugyanakkor a szolgáltatásért az egyedi lakások tulajdonosai fizetnek. Ez a versenyző egyéb fűtési módokkal szemben lehetetlenné teszi a nem fizető lakástulajdonosok kizárását.
• A nem költség-arányos földgáz tarifarendszer (a kis és nagyfogyasztói gázárak közötti olló indokolatlanul szűk volta) a távhőpiac szereplőit hátrányosan érinti.
• Tovább rontja a távhő versenypozícióját az, hogy a rendszerváltozás utáni években a földgáz szektor igen jelentős állami támogatásban részesült (a településfejlesztési és környezetvédelmi alapokból), míg a távhő szektor semmiféle célzott támogatást nem kapott.
• A kapcsolt energiatermelés nemzetgazdasági és környezetvédelmi előnyeinek érvényesülését akadályozza az, hogy a versenyző nukleáris és fosszilis kondenzációs villamosenergia-termelés külső költségei (bizonyos környezeti és egészségügyi költségek, az energiaimport államot terhelő kiadásai stb.) nem jelennek meg a villamos energia szabályozott árában. Nem működik olyan – az EU országok legtöbbjében alkalmazott – hatásos mechanizmus, amely ezt a feszültséget kezelné.
• A villamosenergia-szektor fejlesztésében nem kapnak preferenciát a hőszolgáltató erőművi egységek.
• Bár a nemzeti energiapolitika elismeri a távhőszolgáltatás környezetvédelmi előnyeit, a politika megvalósítására szolgáló eszközök erőtlenek. A regionális és helyi energiapolitikában a döntési kompetenciák (pl. villamos energia és gáz árszabályozás) szűk volta miatt csak nagyon korlátozott mértékben vehetik figyelembe a környezetvédelmi szempontokat.
• Nincs hatásos program a megújuló energiaforrások felhasználásának bővítésére, pedig a távhőellátás a megújuló energiaforrások hasznosításának az egyik legjobb területe lehetne.
• A jelenlegi levegőtisztaság-védelmi szabályozás nem terjed ki a – nagy távhő hőforrásokkal versenyző – kisteljesítményű tüzelőberendezésekre. A szabályozásnak való megfelelés költségeket okoz a távhő hőforrásoknak.
• A távhőszolgáltatás a lakosság kevésbé fizetőképes, alacsony mobilitású, sok esetben szociálisan rászoruló rétegét (lakótelepek, panel-épületek) szolgálja ki.
• Az önkormányzatok nem minden esetben képesek a távhőszolgáltatók működésének és költségeinek hatékony ellenőrzésére.

4.A működőképes modell megvalósításához szükséges lépések

A magyarországi távhő szektor szereplői azt várják, hogy

• az energiapolitika továbbfejlesztésének eredményeképpen a távhőszolgáltatás versenypozíciója legyen megegyező a többi hőszolgáltatási mód versenypozíciójával, vagyis számolják fel a távhőt sújtó hátrányos helyzetet,
• a távhő nemzeti energetikai és környezetvédelmi előnyei legyenek gazdaságilag érzékelhetőek a szereplők számára,
• a távhő kapja meg az őt megillető szerepet a települési energiapolitikában,
• kapjon nagyobb figyelmet a távfűtött lakótelepek műszaki állapota, illetve az ott élők szociális helyzete.

 A felsorolt célokat az alábbi politikák segíthetik:

  Megkülönböztetett figyelmet kell fordítani a kapcsolt energiatermelés támogatásának. Ki kell használni a 96/92/EC számú EU direktíva által megengedett politikai eszközöket (a kapcsolt és alternatív villamos energia átvételének kötelezővé tétele, a közvetlen vezetéken át történő vilamosenergia-ellátás bátorítása).

• A hatósági hőár-szabályozás alá tartozó erőműveknél a kapcsolt energiatermelés gazdasági hasznát érzékelhetővé kell tenni a hőárakban is. Kerülni kell azt a politikát, hogy a villamosenergia-termelés versenyképességének fokozására a gazdasági hasznot a villamos energia árában ismerik el.
• Az EU gyakorlatot és a költség-arányokat követve a gázár tarifa rendszerben növelni kell a kis- és nagyfogyasztói gázárak közötti arányt. Nem szabad politikai okból keresztfinanszírozást fenntartani.
• Programot kell kidolgozni a távhőszolgáltatás energetikai korszerűsítésének pénzügyi támogatására. A program kidolgozása során figyelembe kell venni a nem távfűtési szektorban futtatott hasonló programok tapasztalatait.
• A környezetvédelmi szabályozás továbbfejlesztésénél lehetőség szerint a szabályozás hatálya alá kell vonni az egyedi fűtéseket is.
• Az EU gyakorlatot követve támogatni kell a megújuló energiák terjedését a K+F tevékenység támogatásával, demonstrációs programok finanszírozásával és a megújuló energia projektek beruházás-támogatásával, figyelembe véve azt, hogy a Magyarországon legnagyobb potenciált kínáló biomassza, valamint a geotermikus energia hasznosítására a távfűtés adja a leggazdaságosabb lehetőséget.
• Az EU környezeti politikáját követve napirendre kell tűzni azoknak a mechanizmusoknak a bevezetését – pl. környezetterhelési díj, energia- vagy karbonadó – amelyek segítik az energetikailag hatékony technológiák térnyerését.
• Az országos politika keretében kell kidolgozni programot a paneles lakóépületek korszerűsítésére. Figyelembe kell venni azt, hogy a korszerűsítés energetikai haszna (költség-megtakarítás) egyedül nem képes a korszerűsítési költségeket fedezni, így a program finanszírozására az energiahatékonyság-javításra elkülöníthető forrásokon kívül más forrásokat is be kell vonni.

Célszerű módszertani segítséget nyújtani az önkormányzatok számára a helyi távhő-politika kérdéseiben, és – indokolt esetben – ajánlani a tulajdonos önkormányzatoknak a működtetésben a versenyhelyzet megvalósítását. A segítség kiterjedhet a privatizáció eddigi magyarországi tapasztalatainak elemzésére és közzétételére, árképzési és versenyeztetési irányelvek kimunkálására, az üzemeltetés módszertani kérdéseire, esetleg a vitás kérdésekben történő állásfoglalás kiadására. Ez utóbbiban a Magyar Energia Hivatal lehet – a jogszabályi környezet korszerűsítése után – az illetékes szervezet. Az állam módszertani közreműködése azonban nem veszélyeztetheti az önkormányzatok szuverenitását.

5.Konkrét feladatok

5.1.Bevezetés

Konkrét feladatokat csak konkrét szereplők megnevezésével lehet megfogalmazni. Abból kell kiindulni, hogy a távfűtés a rendszerváltozás után hozott döntések következményeként elsősorban az önkormányzatok, a tulajdonukban álló hőszolgáltató vállalatok, valamint a fogyasztók ügye. Az állam a távfűtés társadalmi súlyára való tekintettel a stratégia kimunkálásában, valamint a jogi és közgazdasági környezet továbbfejlesztésében kell közreműködjön.

5.2.Állami feladatok

1. Az energetikát felügyelő Gazdasági Minisztérium a Belügyminisztériummal és a Pénzügyminisztériummal közösen dolgozza ki a távhőellátó rendszerek energetikai korszerűsítése pénzügyi támogatásának programját.
2. A Gazdasági Minisztérium a Pénzügyminisztériummal közösen dolgozza ki a panellakások korszerűsítésének állami támogatási programját.
3. A Gazdasági Minisztérium a Magyar Energia Hivatallal közösen vizsgálja meg, hogy az országos erőműfejlesztési program keretében hogyan lehet előnyt biztosítani – az egyébként gazdaságos – távhőszolgáltatási célú projekteknek.
4. A Gazdasági Minisztérium a Magyar Energia Hivatallal közösen elemezze, hogy a nem nagyerőműves kapcsolt energiatermelő létesítmények támogatására milyen mechanizmusok alkalmazhatók.
5. A Gazdasági Minisztérium a Magyar Energia Hivatallal közösen a gáztarifa rendszer korszerűsítésénél törekedjen a távhő szektort sújtó keresztfinanszírozás megszüntetésére.
6. A Környezetvédelmi Minisztérium a környezetvédelmi támogatások rendszerének kidolgozásakor vegye figyelembe a távfűtést, mint hatékony környezetvédelmi technológiát.
7. A Gazdasági Minisztérium a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztériummal közösen dolgozza ki a megújuló energiák támogatásának programját.
8. Tovább kell fejleszteni a levegőtisztaság-védelmi szabályozást olymódon, hogy az egyedi fűtések ne élvezzenek a szabályozás alóli mentességet.
9. A Gazdasági Minisztérium a Belügyminisztériummal és a Pénzügyminisztériummal közösen elemezze a hazai közmű – ezen belül kiemelten távhő – piacosítási tapasztalatokat. A tapasztalatok alapján dolgozzon ki ajánlásokat az önkormányzatok számára.

5.3.Az önkormányzatok feladatai

1. Az önkormányzatok készítsék el energetikai stratégiájukat, ezen belül határozzák meg a távfűtés helyét, szerepét, jövőjét.
2. Amennyiben az energetikai stratégia a távhőszolgáltatás fenntartását és továbbfejlesztését tartja szükségesnek, akkor az önkormányzat a rendelkezésére álló törvényes eszközökkel biztosítsa a távhőellátás piacának a védelmét. Az eszközök között egyebek mellett az általános rendezési tervek továbbfejlesztését, az építési engedélyezési gyakorlatban a távhővel versenyző fűtési módok visszaszorítását, a helyi energiaszolgáltatókkal történő egyeztetéseket, a lakosság célirányos tájékoztatását lehet figyelembe venni.
3. Az önkormányzatok elemezzék a tulajdonukban álló hőszolgáltató vállalatok működését, kövessenek el mindent a gazdálkodási tartalékok feltárására. Árszabályozói tevékenységük során ösztönözzék a hőszolgáltató vállalatokat a minimális – de hosszú távon fenntartható működést lehetővé tevő – árak alkalmazására.
4. Amennyiben nincsenek megelégedve a tulajdonukban álló hőszolgáltató vállalatok működésével, vizsgálják meg a külső vállalkozók bevonásának (magánosítás, koncesszió, bérüzemeltetés) a lehetőségét.
5. Az önkormányzatok vizsgálják meg, hogy saját vagy állami források segítségével hogyan tudják segíteni a helyi távfűtött épületállomány korszerűsítését.

5.4.A hőszolgáltató szakma feladatai

A hőszolgáltató szakma – amelyik a hőszolgáltató vállalatokat, valamint a hőszolgáltatásban érdekelt tanácsadói, vállalkozói kört foglalja magában – a meglévő rendszerek leghatékonyabb működtetésével, gazdaságos megoldások kidolgozásával, valamint az állam és az önkormányzatok munkájának szakmai támogatásával járulhat hozzá a távhőszolgáltatás helyzetének javításához.

6.További vizsgálatot igénylő területek

További vizsgálatokat igényel a fentiekben felsorolt egyes feladatok végrehajtása. Különös figyelmet kell fordítani az alábbi kérdések megválaszolása:

1. Milyen hatásai vannak a gáztarifa változtatásoknak (a kis- és nagyfogyasztói árak aránya változtatásának) a távhő versenyképességére?
2. Mennyiben javíthatja a távhő versenyképességét a nagyerőműves és nem nagyerőműves kapcsolt energiatermelés áramtarifális támogatása?