Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-1078/2012. számú ügyben

Előadók: dr. Kéri Szilvia
dr. Szüts Korinna
Szakértő: dr. Balásházy László
Az eljárás megindítása
A Levegő Munkacsoport beadványában ombudsmani segítséget kért a kavicsbányászat, valamint a termőföldvédelem és a vízvédelem konfliktusát okozó, az állami feladatellátásban – több tárcánál is – mutatkozó elmaradások, jogszabályi hiányosságok, továbbá a földtulajdonos gazdák és az önkormányzatok érdekérvényesítésének ellehetetlenülése – különös tekintettel a Pesti-síkság déli részén kialakult helyzet – miatt.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elve és az abból fakadó jogbiztonság követelménye, valamint az egészséges környezethez és az egészséghez való alapvető jog sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja.
A panasz alapját képező problémakör – figyelemmel arra, hogy ilyen konfliktus az ország más körzeteiben (például a Kisalföld északi része, a Szigetköz, Miskolctól délre a Sajó egykori törmelékkúpja) is jelentkezik – alkalmas volt arra, hogy hivatalból folytassam a vizsgálatot. Vizsgálatom elsősorban az építési célú homok- és kavicsbányászattal összefüggő hatósági eljárásra és annak jogi szabályozására terjedt ki.
A vizsgálat során készített munkaközi anyaggal megkerestem a problémával érintett alábbi jogalkalmazó szerveket: a Magyar Bányászati és Földtani Hivatalt, a Budapesti és a Veszprémi Bányakapitányságot, a Vízügyi és Környezetvédelmi Központi Igazgatóságot, az Észak-dunántúli, a Közép-Duna-völgyi és az Észak-magyarországi Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóságot, az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőséget, az Észak-dunántúli, az Észak-magyarországi és a Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőséget, valamint a Bükki, a Duna-Ipoly, a Fertő-Hansági és a Kiskunsági Nemzeti Park Igazgatóságot.

Az érintett alapvető jogok és alkotmányos értékek
– egészséghez való jog (Alaptörvény XX. cikk: „(1) Mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez. (2) Az (1) bekezdés szerinti jog érvényesülését Magyarország […] az ivóvízhez való hozzáférés biztosításával, […] a környezet védelmének biztosításával segíti elő.”)
– az egészséges környezethez való jog (Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdés „Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.”)
– a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés „Magyarország független, demokratikus jogállam.”)
– nemzet közös öröksége (Alaptörvény P) cikk: „A természeti erőforrások, különösen a termőföld, […] vízkészlet, […] valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.”)

Az alkalmazott uniós normák, jogszabályok, közjogi szervezetszabályozó eszközök
– az Európai Parlament és a Tanács 2000. október 23-i 2000/60/EK irányelve az európai közösségi intézkedések kereteinek meghatározásáról a víz politika területén (a továbbiakban: Víz Keretirányelv)
– a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Bt.)
– a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Vgt.)
– a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvt.)
– a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Tvt.)
– az Országos Területrendezési Tervről szóló 2003. évi XXVI. törvény (a továbbiakban: OTrT)
– a Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló 2003. évi CXXVIII. törvény (a továbbiakban: Gyftv.)
– a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.)
– a Budapesti Agglomeráció Területrendezési Tervéről szóló 2005. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: BATrT)
– a termőföld védelméről szóló 2007. évi CXXIX. törvény (a továbbiakban: Tftv.)
– a vízgazdálkodási hatósági jogkör gyakorlásáról szóló 72/1996. (V.22.) Korm. rendelet
– a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény végrehajtásáról szóló 203/1998. (XII. 19.) Korm. rendelet a tájvédelmi szakhatósági hatáskörbe tartozó engedélyezési eljárásokról szóló 166/1999. (XI.19.) Korm. rendelet a bányatavak hasznosításával kapcsolatos jogokról és kötelezettségekről szóló 239/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet
– a felszín alatti vizek védelméről szóló 219/2004. (VII. 21.) Korm. rendelet
– az egyes tervek, illetve programok környezeti vizsgálatáról szóló 2/2005. (I. 11.) Korm. rendelet
– a környezeti hatásvizsgálati és az egységes környezethasználati engedélyezési eljárásról szóló 314/2005. (XII.25.) Korm. rendelet
– a földhivatalokról, a Földmérési és Távérzékelési Intézetről, a Földrajzinév Bizottságról és az ingatlan-nyilvántartási eljárás részletes szabályairól szóló 338/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet
– az ásványi nyersanyagok és a geotermikus energia fajlagos értékének, valamint az értékszámítás módjának meghatározásáról szóló 54/2008. (III. 20. ) Korm. rendelet
– a kiemelt térségi és megyei területrendezési tervek, valamint a településrendezési tervek készítése során az országos, a kiemelt térségi és a megyei övezetek területi érintettségével kapcsolatosan állásfoglalásra kötelezett államigazgatási szervek köréről és az eljárás részletes szabályairól szóló 282/2009. (XII. 11.) Korm. rendelet
– az építési és bontási hulladék kezelésének részletes szabályairól szóló 45/2004. (VII. 26.) BM-KvVM együttes rendelet
– Magyarország vízgyűjtő-gazdálkodási tervéről szóló 1042/2012. (II. 23.) Korm. határozat (a továbbiakban: vízgyűjtő-gazdálkodási terv)

A megállapított tényállás
A panasz szerint konfliktushelyzet alakult ki a Budapesttől délre elterülő Pesti-síkságon, de az jelentkezik az ország más területein is – például a Sajó hordalékkúpján, a Kisalföld északnyugati részén, a Duna, a Dráva és a Mura völgyében, továbbá potenciálisan az országban mindenütt –, ahol a kavics- és homokbányák nyitására a földtani adottságok következtében kedvező lehetőség kínálkozik.

A kavicsbányászat iránti igény okai:
Az országban kitermelt kavics és homokos kavics nemcsak a hazai építkezési igényeket szolgálja, hanem – ahol a szállítási költségek azt rentábilissá teszik – exportra is kerül. Ennek oka, hogy egyes országokban (például Ausztriában) jelentősen korlátozták a termőföld művelésből történő végleges kivonással járó kavicsbánya nyitást. Emiatt – sok éve – nemcsak a hazai, hanem külföldi igények kielégítése érdekében is folytatják hazánkban a kavicsbányászatot, az érintett területeken végleg megszüntetve a szántóföldi élelmiszertermelés lehetőségét. A Központi Statisztikai Hivatal1 által közölt adatok szerint az utóbbi években a kavics és homok kitermelt mennyisége együttesen évente mintegy 30.000.000 tonna. Ennek 5-8%-a – nyersanyagként – exportálásra került.
A mezőgazdasági területek csökkenése világméretű jelenség. Az Európai Unió talajstratégiával foglalkozó 2006 évi dokumentuma2 szerint Magyarországon az uniós átlagot meghaladó, jelentős csökkenés következett be. (A 27 ország viszonylatában Bulgária után a második legmagasabb arányú).
A Kormány által 2012 márciusában elfogadott Nemzeti Vidékstratégia 2012-20203 szerint: „Hazánkban évente 5-7 ezer hektár nagyságú termőföld kerül véglegesen mezőgazdasági művelés alól kivonásra beruházások megvalósítása miatt, miközben jelentős a fejlesztésre alkalmas, használaton kívüli vagy alul-használt területek száma. Szükséges ezért a meglévő talajkészlet szigorúbb védelme, ami hatékonyabban korlátozza a zöldmezős beruházásokat, támogatva egyben a felhagyott iparterületek ipari, lakó és közösségi funkciókra történő újrahasznosítását, növelve ezzel az állam szerepvállalását a felhagyott, használaton kívüli területek újrahasznosításában.”
Pest megyében a művelésből való kivonás mértéke az elmúlt évtizedben különösen magas volt, évente átlagosan 2000 hektárt4 hasznosítottak más célokra. Ebben meghatározó szerep jutott az útépítéseknek, elsősorban a gyorsforgalmú utak építésének. Számos logisztikai és ipari, kereskedelmi létesítmény erre a területre települt, amely tendenciához hozzájárult a kavicsbányászat előtérbe kerülése is.
Pest megye területrendezési tervének tervezete5 szerint a Ráckevei kistérségben kb. 25%, a Dabasi kistérségben több mint 30% a – különféle okok miatt együttesen – művelésből kivont területek aránya. Egyes településeken (például Kiskunlacháza, Délegyháza, Dunavarsány) az utóbbi két évtizedben a művelésből való kivonás legfőbb oka a kavicsbányászat volt.
A Ráckevei-Soroksári Duna és az M5-ös autópálya között 5-25 m vastagságú, jó minőségű kavicskincs található. Ezen a területen az elmúlt 50 évben a magas aranykorona értékű mezőgazdasági területek – elsősorban szántóterületek – jelentős részét kivonták a művelés alól, és a területet kavicsbányák alakultak.
Mára már több ezer hektáron folyik kavicsbányászat, a kibányászott területek pedig véglegesen kikerülnek a mezőgazdasági művelésből6. A nagymértékű kavicsbányászat meghonosodása összefüggésben van azzal is, hogy a dunai kavicshordalék radikális csökkenésével a Duna iparszerű kavicskotrását 1992-ben megszüntették7.
A jövőben potenciálisan további 3000 hektáron kezdődhet el a kavicsbányászat, olyan területeken, ahol az ásványi vagyon felmérése érdekében már kutatásokat végeztek, de a tényleges bányászatot még nem kezdték meg. Bár a sikeres kutatásból nem következik automatikusan a bányatelek fektetés8, mégis a térségben fellelhető bányatelkek mennyisége és kiterjedése azt mutatja, hogy a bányavállalkozók a kavicsvagyon kitermelésére vonatkozó igény megjelenésére számítanak.
A kavics iránti igény növekedéséhez hozzájárul az is, hogy a bontási inert építési hulladék újrahasznosításra való előkészítése, feldolgozása9, út- és egyéb építkezéseken történő hasznosítása még nem terjedt el. Magyarországon jelenleg az építési és bontási hulladékoknak optimista becslés szerint kb. 40%-át hasznosítják. Ebben az arányban azonban megjelenik az olyan „hasznosítás” is, amikor ezeket a hulladékokat a felhagyott bányatérségek rekultivációjának a részeként helyezik el a bányaművelés után fennmaradt üregekben.

A kavicsbányászat következményei:
A kavicsbányászat következtében számos, kisebb-nagyobb tó jön létre. Ennek eredményeként például a Pesti-síkságon összesen több mint 2000 hektár kiterjedésű nyílt víztükör párologtatja a talajvizet. Tudományos elemzés10 szerint a nyílt víztükrök többletpárologtatásából adódó vízveszteség (15000 – 20000 m3/nap) már meghaladja egy közepes város ivóvízszükségletét. Ez a többletpárolgás elszívó hatást vált ki, így a környező mezőgazdasági területek alatt a talajvíz szintje csökken. Sokkal nagyobb terület károsodhat azonban, mint amekkora a bányatelkek tényleges, engedélyezett, összességében már sok ezer hektáros területe. Ez az ország azon területein is így van, ahol sok, illetve nagy kiterjedésű tó keletkezett11.
A bányászat hatására létrejött tavak a talajvíz-mérlegre negatív hatással vannak, mivel a szabad vízfelületről több víz párolog el, mint az eredeti felszínről. Ez a talajvíz szintjét csökkenti. Az elvégzett hatásvizsgálatok szerint a bányák külön-külön nem okoznak 10 cm-nél nagyobb talajvízszint-süllyedést, de például a Pesti-síkság térségben a tavak olyan sűrűn helyezkednek el, hogy valószínűsíthető egy jelentős regionális depressziós tér kialakulása.
A különböző klimatológiai forgatókönyvek szerint lefuttatott szimulációk kirajzolták a bányatavak talajvízre gyakorolt hatását12. Ha a bányák száma tovább nő, és az éghajlat szárazodik, elkerülhetetlen a szigorúan védett vegetáció degradálódása is13. A vízelvonó hatás valószínűleg szerepet játszik – a legális vízhasználatokkal, az általános csapadékhiánnyal és a nagyszámú, zömében illegálisan fúrt kútból való öntözési célú vízkivétellel együtt – a Duna-Tisza közi homokhátság északi részén megmutatkozó talajvízszint süllyedésben is.
A bányatavak létrehozása és jelenléte nemcsak a párolgási veszteség miatt minősül környezethasználatnak, hanem ezen túlmenően jelentős környezeti kockázatot is magukban hordoznak. Vizük elszennyeződése esetén veszélyeztetik a felszín alatti vizek minőségét, az ivóvízbázisok jó állapotát14. A felhagyott, visszamaradó tavak kezelése és hasznosítása nincs megnyugtatóan rendezve. A bányászati tevékenység befejezését követően a tavak sok esetben „gazdátlanná” válnak, ami magában rejti a talajvíz szennyeződésének veszélyét15. Több esetben előfordul, hogy a bányatelek felhagyását követően a tó új tulajdonosa azt olyan módon hasznosítja, hogy az potenciális veszélyt jelent a víz jó állapotára16.
Problémát jelent továbbá, hogy a bányatavat általában több méteres meredek fal övezi, mely lehetetlenné teszi a parti növényzet megtelepedését.
A piaci viszonyok változása miatt számos esetben a bányászat után úgy maradtak vissza „roncsolt” területek, hogy a kavicsvagyonnak csak egy részét termelték ki. A bányavállalkozó a tevékenység folytatásával felhagyott, és bizonyos mértékű – sok esetben nem kielégítő mértékű – tájrendezés után elvonult a területről. Az ilyen gyakorlat egyrészt kitermelhető ásványi nyersanyagot hagy egy már roncsolt területen, másrészt amennyiben máshol kezdenek újra felszín közeli bányászatba, akkor új zöldmezős beruházás keretében további termőföldet vonnak ki véglegesen a mezőgazdasági művelésből és hoznak létre újabb tájsebeket.
Dilemmákat vet fel a bányatelkek nagy mérete is. A BATrT-ban17 a bányatelkek kiterjedése a tényleges művelési terület többszörösei. A bányászati művelésbe be nem vont, de bányatelekként előre lefoglalt terület sok kötöttséget eredményez a területfejlesztés és a területrendezés céljainak meghatározásakor. A bányatelek lehetséges mérete a kutatási terület nagyságával függ össze, kiterjedése nem haladhatja meg a kutatott terület nagyságát. Egy kutatási blokk nem lehet nagyobb 8 km2-nél. Egy bányavállalkozó legfeljebb 8 kutatási blokkal rendelkezhet. Ha ezek a területek határosak egymással, akkor maximum 64 km2-es (azaz 6400 hektáros) lehet a kutatás területe18.
Az eljárásokban közreműködő állami és önkormányzati szervek (bányászati, környezetvédelmi, természetvédelmi, vízügyi hatóságok, földhivatalok, önkormányzatok) az ágazati jogszabályok koherencia zavarai miatt nehezen tudják érvényesíteni a termőföld és a vízkincs védelméhez, továbbá a koordinált területfejlesztéshez fűződő alapvető közérdeket.
Az önkormányzatok egy része a remélt adóbevétel miatt a településrendezés tervezése során – a bányanyitás kapcsán – nem veszi figyelembe, hogy a termőterület elvesztése hosszútávon kedvezőtlenül befolyásolhatja a terület népességmegtartó képességét.
Számos esetben a terület tulajdonosán múlik, hogy a termőföld és a vízkincs védelme megvalósul-e. A tulajdonosok azonban nem rendelkeznek megfelelő információval arról, hogy valóban csak azon a területen lehet a kavicsot kitermelni, amit a bányavállalkozó meg akar vásárolni, vagy esetleg máshol – kisebb termőföld veszteséggel – is kitermelhető lenne a kívánt kavicsmennyiség19. Ezzel szemben a bányavállalkozók kellő eréllyel tudnak fellépni a már lefektetett bányatelken belül a mezőgazdasági tevékenységet végző gazdálkodókkal szemben, hiszen a Bt. előírja az ásványi vagyon kitermelésének tűrését20.
Mindezek alapján a külszíni bányászati tevékenység a területhasználatban tartós, sok esetben visszafordíthatatlan változást eredményez, átalakul a tájrészlet, megváltozik a táj, illetve annak használata. Tájvédelmi szempontból a bányászat jelentős kockázattal jár, mert sokszor tisztázatlan, hogyan kerül sor a kitermelés utáni tájrendezésre, illetve biztosítottak-e az utóhasznosítás feltételei. A kitermelés – talajvízszint csökkentő kumulatív hatásából adódóan – a környező természeti területek vegetációjában, a fajok összetételében változást okozhat, a természetvédelmi kijelölés alatt álló területek védendő élőhelyeinek átalakulását, degradálódását eredményezheti21.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatásköröm tekintetében
Feladat- és hatáskörömet, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (továbbiakban: Ajbt.) határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – a közigazgatási szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A vizsgálat folytatásának lehetőségét az Ajbt. 20. § (1) bekezdése biztosítja számomra.
Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése pedig lehetőséget biztosít arra, hogy az alapvető jogok biztosa – akár egy konkrét ügy, vagy általános probléma kapcsán – a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytasson. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat.
Az építési célú homok- és kavicsbányászat jogi szabályozásának vizsgálatára az Ajbt. 2. § (2) bekezdése alapján rendelkezem hatáskörrel. Eszerint lehetőségem van egy adott jogi szabályozás alapjogi aspektusú vizsgálatára, valamint jogszabályi hiányosságával, tartalmi hibáival összefüggő intézkedések megfogalmazására.

II. A vizsgált alapjogok tekintetében
Az Alaptörvény XXI. cikke szerint Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez, illetve a XX. cikk (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez, továbbá a (2) bekezdés rögzíti, hogy ezt a jogot Magyarország – többek között – a környezet védelmének biztosításával valósítja meg.
Az Alkotmánybíróság 28/1994. (V. 20.) AB határozatában megállapította, hogy az egészséges környezethez való jog jelenlegi formájában nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat vagy államcél, amelynek megvalósítási eszközeit az állam szabadon választhatja meg, hanem elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. Így az e joggal kapcsolatos kérdéseket mindig az állami szervek környezetvédelmi intézkedések tételére vonatkozó kötelessége oldaláról kell vizsgálni, nem pedig az egyes embereket a konkrét helyzetben megillető jogosultságok oldaláról. Az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia.
Az Alaptörvény P) cikke kimondja: „A természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.”
Az Alaptörvény e rendelkezésének megfelelően a termőföld és a vízkészletek jövő nemzedékek érdekében történő védelme alapvető követelményt jelent az ásványi nyersanyagok kitermelése során. A termőföld hasznosítását és a vízkészlet védelmét nem előzheti meg a bányászati érdek, annak érvényesítése csak ezen alkotmányos érdekekre figyelemmel történhet. Az ásványi nyersanyagokat takarékosan, a jövő nemzedék érdekeinek figyelembe vételével kell védeni, megőrizni, illetve – a leghatékonyabb felhasználás biztosításával – kitermelni, minimálisra csökkentve a termőföld károsítását, a vízkészletekre, és a biológiai sokféleségre gyakorolt kedvezőtlen hatásokat.
Az elkövetkező évtizedek gazdasági, társadalmi fejlődését várhatóan éppen a természeti erőforrások (ivóvíz, energia, termőtalaj stb.) szűkössége befolyásolja majd a legmarkánsabban. Az Alaptörvény P) cikke nemcsak a magyar környezetvédelmi jognak, hanem jogrendszerünk összes, a nemzedékek közötti igazságosság szempontjából releváns jogszabályának tartalmához ad egységes iránymutatást.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az állami és önkormányzati döntések jogszabályoknak való megfelelőségét is.

III. Az ügy érdemében
A hatályos jogi szabályozás – vagyis a bányászat, a környezetvédelem (beleértve a vízgazdálkodást és a természetvédelmet is), az ágazati szemléletből eredően – ugyanazt a földtani képződményt (a kavicsot, a homokos kavicsot) más-más módon közelíti meg és más-más módon szabályozza. A Vgt. azt víztartó képződményként kezeli22, aminek az a funkciója, hogy a felszín alatti vízkészlet tartó és védő közege legyen. A Bt. ezzel szemben ásványi nyersanyagnak tekinti23, és a kitermelésére ösztönöz.

1. Környezetvédelem, hulladékgazdálkodás, tájvédelem
A Kvt. határozza meg azokat az alapelveket24, amelyeknek a környezethasználat során, a környezet védelmének biztosítása érdekében érvényesülniük kell. A Kvt. ezen túlmenően rögzíti, hogy a rendelkezéseivel összhangban kell állniuk a szakterületi törvényeknek25, így többek között a Bt-nek is. Mindebből következik, hogy e törvények előírásainak meg kell felelniük a környezet védelmével kapcsolatban megfogalmazott követelményekre. Ebből eredően a jogszabályi rendelkezések vizsgálatakor a Kvt. alapelveit tekintettem irányadónak.
A Kvt. alapján a bányászati tevékenység valamennyi fázisában, vagyis a tervezés, az engedélyezés, a tevékenység végzése, majd a tájrendezés során érvényesülnie kell az elővigyázatosság, a megelőzés és a helyreállítás elvének.
A környezethasználatokat, így a homok- és kavicsbányászatot – mint a környezet igénybevételét – úgy kell megszervezni és végezni, hogy a lehető legkisebb mértékű környezetterhelést és igénybevételt idézze elő. A Kvt. minden környezethasználatra vonatkozóan kimondja, hogy azt „az elővigyázatosság elvének figyelembevételével, a környezeti elemek kíméletével, takarékos használatával, továbbá a hulladékkeletkezés csökkentésével, a természetes és az előállított anyagok visszaforgatására és újrafelhasználására törekedve kell végezni” 26.
E törvényi rendelkezés alapján tehát csak annyi építési célú ásványi nyersanyagot lenne helyes kitermelni, amennyi az építési és bontási hulladékok újrahasznosításán túl fennmaradó igény kielégítéséhez szükséges. A bontási és építési hulladékok döntő része felhasználható (illetve felhasználható lenne) primer ásványi nyersanyagok kiváltására az építőipar egyes területein, elsősorban az útépítések, kerékpárutak építése során.
Jelenleg folyamatban van a hulladékról szóló törvénytervezet parlamenti vitája27. A törvénytervezetet a közigazgatási egyeztetés keretében – elsősorban a települési szilárd hulladék-szállításra vonatkozóan – többször véleményeztem28. A tervezet hatálybalépését követően a vonatkozó jogi szabályozást29 úgy kell módosítani, hogy az hatékonyan segítse elő azt az Európai Unió által elfogadott célkitűzést30, mely szerint az építési és bontási hulladékok újrahasznosítása 2020-ra érje el a 70%-t. Ehhez azonban el kell készülnie a vonatkozó műszaki szabályozásoknak, továbbá gazdasági szabályozó eszközök (például a zöld közbeszerzés, az operatív programokból megvalósuló támogatások) is szükségesek. Segítené az újrahasznosítást az egyes építési, és építőanyag minősítési követelmények felülvizsgálata is31. A bontott építőanyagok használatát – kedvező környezeti jellemzőik miatt – a lehető legteljesebb mértékben elő kell mozdítani: ez szolgálja a klímaváltozás elleni küzdelmet, a termőföld védelmét, a hulladékgazdálkodási célokat, valamint a környezet állapotának egyéb módon történő javítását. Ez az állam Alaptörvényből eredő kötelessége.
A környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőségek (továbbiakban: felügyelőségek) a bányatelek fektetéshez szükséges környezetvédelmi engedélyben, vagy – ha a tevékenységhez nem volt szükség környezetvédelmi engedélyre – szakhatósági állásfoglalásban írhatnak elő környezet-, természet- (beleértve a tájvédelmet is) és vízvédelmi szempontokat a nyersanyag kitermelésének engedélyezésére, továbbá a bányászat ideje alatti és a bányabezáráshoz kapcsolódó tájrendezésre. Ha a bányászat engedélyezésének – az említett szempontokat figyelembe véve – nincs akadálya, akkor az engedélyt, illetve a szakhatósági hozzájárulást megadják a szükséges feltételek meghatározásával.
Gyakori jelenség, hogy egy új bányát vagy egy meglevő bánya lényeges bővítését olyan térségben tervezik, ahol már van másik – esetleg több – hasonló hatást kiváltó bánya. A felügyelőségek gyakorlata nem egységes abban a tekintetben, hogy az új tevékenységre lefolytatott hatásvizsgálati eljárás során mit vizsgálnak: csak az új tevékenységre vizsgálják a környezeti hatásokat, vagy a már folyamatban lévő tevékenységekből származó, összegződő hatásokat is figyelembe veszik. Egy új tevékenység önmagában általában nem okoz környezeti veszélyeztetést, nem károsítja a környezetet. A bányatelekre vonatkozó építési és telekalakítási tilalom, valamint a termőföld művelésből történő kivonása se érinti alapvetően a jellemző tájhasználatot. Az új tevékenység tényleges hatását viszont csak úgy lehet megítélni, ha a térségben folytatott hasonló tevékenységek hatásával összevontan vizsgálja a felügyelőség.
A környezeti hatások tekintetében az összegződő hatások vizsgálatára ugyan a jogszabály lehetőséget biztosít32, de hiányoznak azok a határértékek (jogi szabályozási hiányosság miatt), amelyek alapján a környezetvédelmi hatóság – a hatást túlzott mértékűnek minősítve – elutasíthatná az engedély iránti kérelmet. Ezzel szemben az építési és telekalakítási tilalmak, továbbá a művelésből történő végleges kivonás összegződő hatásainak vizsgálatára még elvi jogszabályi lehetőség sincs, pedig szükség van az összegződő hatások együttes figyelembe vételére is33.
A környezetvédelmi és a bányahatósági engedélyezés – a bányászati művelési terv készítése, a bányászati technológia és technika kiválasztása – során a Kvt. szerinti megelőzés elvéből következően, illetve annak érdekében, a leghatékonyabb megoldást, az elérhető legjobb technikát kell előírni, alkalmazni.
Ha a bányavállalkozó az ásványvagyon felső, olcsón leművelhető részének kibányászását követően felhagy a bányászati tevékenységgel, akkor az nyilvánvalóan sem környezetvédelmi, sem ásványvagyon-gazdálkodási szempontból nem minősülhet hatékonynak. Erre tekintettel alapvető elvárás az a törekevés, hogy az igénybevett területen lehetőleg a teljes kitermelhető ásványvagyont kitermeljék.
A teljes kitermelésre törekvés és a legkisebb mértékű, környezethasználatra, igénybevételre vonatkozó elv akkor tud érvényesülni, ha egy új bányatelek fektetése előtt az ásványi nyersanyag előfordulását annak fekűjéig – vagy legalább a reálisan elvárható kitermelési mélységig – megkutatták, és ezt a bányatelek mélységi lehatárolásánál figyelembe veszik, illetve a műszaki-üzemi terv jóváhagyásakor előírják. Ebből következően új művelés megindítására csak akkor volna lehetőség, ha nincs olyan, már meglevő működő vagy szüneteltetett, illetőleg újranyitható felhagyott bánya, ahonnan az igények reálisan kielégíthetőek.
Az ésszerűség és a nemzeti közös örökség alkotmányos értéke is azt kívánja, hogy az ásványvagyont ne zöldmezős beruházások révén, hanem a meglevő bányák mélyítésével, a még kitermelhető készlettel rendelkező, de felhagyott bányák barnamezős beruházás keretében történő újranyitásával termeljék ki ott, ahol ezt az adottságok lehetővé teszik.
Mindehhez új, térségi szemléletű ásványvagyon védelemre és ásványvagyon-gazdálkodásra van szükség. Ennek érdekében az ásványvagyon-gazdálkodás még hiányzó stratégiájának és szabályrendszerének kidolgozása során érvényesülnie kell a környezeti elemek egységes védelmére vonatkozó törvényi rendelkezéseknek.
A Kvt. az ásványvagyon gazdálkodással kapcsolatban rögzíti: „A kőzetek és ásványok bányászatára, kitermelésére vonatkozóan – ha törvény így rendelkezik – igénybevételi határértéket kell meghatározni”34. A jogalkotó számára az erre vonatkozó felhatalmazást a Kvt. további rendelkezései35 biztosítják. Ennek megfelelően a környezetvédelmi szabályozás megalapozza a speciális rendelkezések megteremtését, az egy-egy térségben kitermelhető maximális mennyiség, illetve maximális bányatelek terület meghatározását.
A bányászati joganyag erre vonatkozóan részletes szabályokat jelenleg nem tartalmaz, pedig az segíthetné a hazai ásványvagyon-gazdálkodás javítását.
Az igénybevételi határérték – mint szabályozási eszköz – megalapozhatná a kiterjedt, kavicsbányászattal érintett körzetekben a térségi ásványvagyon-gazdálkodást, a területi tervezést, és a vízgyűjtő-gazdálkodást is. Ennek révén – többek között – lehetőség lenne egy adott térségben létrehozható bányatavak összes felületének, a többletpárolgásból származó vízveszteség felső határának, a kitermelhető ásványi nyersanyag mennyiségének rendeleti úton történő meghatározására.
A kavicsbányászattal érintett térségekre vonatkozó területi tervben különös figyelmet kell fordítani a már meglevő bányák hatásaival összegződni képes hatások vizsgálatára annak érdekében, hogy az így fellépő együttes hatás se okozzon károkozással járó igénybevételt, terhelést a természetes vagy az épített környezetben.
Az egészséges környezethez való jog érvényesítése érdekében – az ország több területét érintő kavicsbányászat összetett hatásai miatt – jogszabályban szükséges rögzíteni a tematikus környezetvédelmi tervek készítésének eseteit és kötelezettségét, természetesen a megyei és a települési környezetvédelmi programokkal összehangolva. Elő kell írni a kavicsbányászat következtében fellépett környezeti változások és azok tendenciáinak részletes vizsgálatát, valamint javaslatokat kell tenni a káros tendenciák megállítására, ha lehetséges, megfordítására. Szükséges lenne továbbá, hogy a települési környezetvédelmi program tartalmazza a Kvt.-ben36 felsorolt tárgykörökben – így különösen a talaj, illetve a termőföld védelme, a felszíni és a felszín alatti vizek jó állapota biztosításának terén – jelentkező feladatokat és előírásokat.
A Kvt-ben rögzített elvekkel összhangban a Tvt. előírja, hogy: „A tájhasznosítás és a természeti értékek felhasználása során meg kell őrizni a tájak természetes és természetközeli állapotát, továbbá gondoskodni kell a tájak esztétikai adottságait és a jellegét meghatározó természeti értékek, természeti rendszerek és az egyedi tájértékek fennmaradásáról”37.
A Tvt. kimondja továbbá, hogy művelési ág változtatás, más célú hasznosítás csak a táj jellegének, szerkezetének, a történelmileg kialakult természetkímélő használat által meghatározott adottságoknak és a természeti értékeknek a figyelembevételével lehetséges38. Ezen kívül a bányászati tevékenységet a természeti területek lehető legkisebb mértékű igénybevételével kell folytatni, a felhagyott bányaterületen a felszíni tájsebeket folyamatosan meg kell szüntetni, és – ha lehetséges – természetszerű állapotot kell kialakítani39.
A környezeti hatástanulmányokban az engedélyesek általában nem mutatják be, vagy megkerülik a termőföld, mint a beruházás során megsemmisülő természeti erőforrás, és az igénybevételre tervezett zöldterület pótolhatóságának, valamint a kompenzációs lehetőségek vizsgálatának kérdését. Általános tapasztalat, hogy a bányatelek fektetési eljárás során – amikor a bányaművelés esetleg csak öt év múlva kezdődik el és várhatóan több évtizeden át tart – még nem ismertek, nem tisztázottak a bánya bezárását követő újrahasznosítási tervek. A környezetvédelmi engedélyezési dokumentációk a bányászat utáni tájrendezés feltételrendszerére – a termőföld vonatkozásában – jellemzően nem tartalmaznak értékelhető adatot vagy tervet.
A visszamaradó bányatavak utóhasznosítási céljaként általában az üdülést és a horgászatot jelölik meg, de nem gondoskodnak a kialakuló tavak kedvező ökológiai viszonyairól. Sok esetben nem alakítanak ki olyan partszakaszt, ahol a vízparti és vízi életközösségek megtelepedésének feltételei meglennének.
Megállapítom, hogy az ország egyes térségeiben kialakult koncentrált kavicsbányászat – még a lefektetett bányatelkek esetében sem – nincs figyelemmel a Tvt. rendelkezéseire, a bányászati tájrendezés részletes szabályai pedig kidolgozatlanok.

2. Vízgazdálkodás
A homok- és kavicsbányászat kapcsán először azt vizsgáltam, hogy a vízjog és a bányajog milyen módon kapcsolódik össze, hiszen a bányászati tevékenység eredményeként rendszerint bányató keletkezik.
A bányászati tevékenység megkezdése és folytatása során az engedélyező hatóság a bányafelügyelet, melynek eljárására a bányászati jog előírásai az irányadók. A bányászati tevékenység befejezését, a bánya felhagyását, a tájrendezést követően visszamaradó tó azonban már vízilétesítménynek minősül40, melynek használatára a felügyelőség ad ki vízjogi üzemeltetési engedélyt41.
A Víz Keretirányelv szerint a felszíni víz fogalma magába foglal minden szárazföldi vizet, kivéve a felszín alatti vizeket, az átmeneti vizeket és a tengerparti vizeket42. A definíció szerint a szárazföldi víz a földfelszínen álló vagy mozgásban levő és minden felszín alatti víz43.
Ezekből a megfogalmazásokból és az irányelv fogalomhasználatából egyértelmű, hogy a víz nem attól válik felszíni vízzé, hogy a bányatelken belül, vagy kívül található, hanem attól, hogy a föld felszínéhez képest hogyan helyezkedik el. A hazai joganyag44 a Víz Keretirányelvvel összhangban értelmezi a felszíni víz, illetve a tó fogalmát. Ennek megfelelően a bányatelken belül felszínre került, állóvizet formáló víz is tó, amire értelemszerűen alkalmazni kell a környezeti célkitűzéseket, és a tavak létesítésére, üzemeltetésére vonatkozó vízjogi előírásokat.
A tavakra – mint a talajvízzel közvetlen kapcsolatban levő vízre – már a keletkezésükkor is be kell tartani a felszín alatti vizek védelmére vonatkozó jogszabályi előírásokat45.. Ezen túlmenően érvényesíteni kell a felszíni vizek védelmére és jó állapotára, a romló tendenciák elkerülésére vonatkozó szabályokat is46.
Megállapítható, hogy – a hatályos jogszabályok szerint – más hatóság engedélyezi – eltérő előírások érvényesítése mellett – a bányató létesítést és más az üzemeltetést.
E sajátos kapcsolatra tekintettel, a két jogágnak átjárhatóságot biztosítva kellene szabályoznia a bányató létrejöttét eredményező bányászati tevékenységet, a tájrendezést, a rekultivációt, és a bányató hasznosítását. Ezzel szemben e két jogterület szinte teljesen szeparált. A hatályos jogszabályok alapján a bányató létesítése nem minősül vízimunkának, a bányató pedig – a bányatelken belül – nem vízilétesítmény. Emiatt a bányatelken belül, esetleg több évtizeden keresztül meglevő tó kialakítására és üzemeltetésére a vízügyi jogszabályok nem alkalmazhatóak.
A vizet érintő tevékenységek engedélyezésével kapcsolatos hatásköröknek egy hatóságnál, a felügyelőségnél (vízügyi hatóságnál) kell összpontosulniuk. Ezzel biztosítható ugyanis, hogy mind a létesítési, mind az üzemeltetési engedély kiadásában azonos szakmai követelmények érvényesüljenek, illetve a környezetvédelmi és vízgazdálkodási szakmai szempontok kellő időben érvényre juthassanak.
Ellenkező esetben – ha a felügyelőség csak az üzemeltetési engedély kapcsán tudja a vízmennyiség és a vízminőség védelmi szempontjait érvényesíteni – kötve van a bányahatóság által kiadott létesítési engedélyhez, melyet az előzetes vizsgálati vagy hatásvizsgálati dokumentációból, vagy a műszaki üzemi tervből nem ismerhet. Emiatt a 72/1996. (V. 22.) Korm. rendelet alapján47 csak a tervhez, vagy a létesítésre irányuló engedélyhez való viszonyítást tudja elvégezni, és az ettől való eltérés esetén tud kötelezést kiadni.
Álláspontom szerint a vízjogi üzemeltetési engedély – funkciója révén – nem alkalmas arra, hogy a bányató kialakítása tárgyában tartalmazzon előírásokat, mert ez utóbbinak még a létrejötte előtt, a bányászati engedélyezés során kell megtörténnie.
A Vgt.http://jogszabalykereso.mhk.hu/cgi_bin/njt_doc.cgi?docid=23134.576569 alapján a vízügyi igazgatási szervek (vízügyi igazgatóságok) látják el az állam kizárólagos tulajdonában lévő vizek és vízilétesítmények vagyonkezelését48. Tekintettel arra, hogy a vízadó réteg kibányászása révén az állami tulajdonban levő felszín alatti víz kerül a felszínre, nem elfogadható az a joggyakorlat49, amely a vízügyi igazgatóságot nem tekinti ügyfélnek azokban az eljárásokban, amelyek felszíni vagy felszín alatti vizet érintenek. Ennek negligálása miatt bányató keletkezése esetén, mint vagyonkezelő nem tud ügyféli nyilatkozatot tenni.
A gyakorlatban problémát vet fel a 239/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet alkalmazása is, mely szerint az ingatlan tulajdonosának kötelessége a vízjogi üzemeltetési engedély iránti kérelem benyújtása50. Ennek elmulasztása esetén a felügyelőség a 72/1996. (V.22.) Korm. rendelet kötelezésre vonatkozó szabályai szerint jár el, amely azt is előírja, hogy „Vízhasználat gyakorlásához, vízilétesítmény használatbavételéhez (a továbbiakban: üzemeltetéshez) szükséges vízjogi üzemeltetési engedélyt annak kell kérni, aki a vízhasználattal vagy a létesítmény üzemeltetésével járó - a jogszabályokban és a hatósági előírásokban meghatározott - jogokat és kötelezettségeket közvetlenül gyakorolja, illetve teljesíti”51.
A jogszabályi előírások alapján kérdéses az is, hogyan értelmezhető a tényleges vízhasználat egy magára hagyott tó esetében, vagy például a horgászat önmagában vízhasználatnak minősül-e, ha a tó természetes betelepülés eredményeként vált horgásztóvá.
A bányajog és vízjog összefüggésein túlmenően vizsgáltam a vízjogon belüli rendszerhibákat is.
Magyarország vízgyűjtő-gazdálkodási terve 20 bányatavat jelölt ki önálló felszíni víztestként, melyek 50 hektárnál nagyobb vízfelületűek. Ezek fele üzemelő, fele olyan felhagyott bányató, melyen rekreációs tevékenységet folytatnak.
A bányatavak többségét – méretük miatt, mert nem érték el az 50 hektárt – nem jelölték ki víztestnek, azonban a ki nem jelöltek egy része is a Víz Keretirányelv hatálya alá tartozik. Ennek oka a természetvédelmi oltalom alá helyezés vagy fürdővíz célú hasznosítás.
A bányatavakra, azok állapotának értékelésére, valamint a felszín alatti vizekre gyakorolt hatás vizsgálatára, a vízgyűjtő-gazdálkodási terv kevés adatot és iránymutatást tartalmaz. Nem tartalmazza az egyes tervezési egységekben (így például a Pesti-síkság déli részén) hasznosítható felszín alatti vízmennyiségre, az igénybevétel megengedhető legnagyobb mértékére vonatkozó céladatokat, valamint az adott térségben még megengedhető talajvízszint csökkenés mértékét. Ezen kívül az önálló felszíni víztestek állapotát – a kémiai és főként az ökológiai állapotértékeléshez szükséges adatok hiányossága miatt – a tervet készítő szakértők nem tudják értékelni, de számos kisebb – a nyilvántartásban víztestként nem szereplő – tó állapotára sincs semmilyen adat a tervekben. Hiányosak a tavakra vonatkozó vízszintmérési és vízminőségi adatok is. Kevés az olyan megfigyelőkút, melynek mérési adatai alkalmasak lennének a bányatavak létesítése és többletpárolgása miatt fellépő vízszintsüllyedés figyelemmel kísérésére52.
A 219/2004. (VII. 21.) Korm. rendelet előírja, hogy a vízgyűjtő-gazdálkodási terv készítése során meg kell határozni a felszín alatti víztestekre, víztestrészekre vonatkozó igénybevételi határértékeket és a hasznosítható felszín alatti vízkészlet értékét. Ennek ellenére a vízgyűjtő-gazdálkodási tervek ezeket az értékeket, számadatokat nem tartalmazzák.
A bányatavak vonatkozásában a környezetvédelmi és vízgazdálkodási jogszabályokban előírt jó állapot kialakulásához szükséges hidromorfológiai feltételek sem állnak rendelkezésre. Ebben – álláspontom szerint – szerepe van annak is, hogy a vízgazdálkodási joganyagban nincs ösztönző szabály arra, hogy a – vízi ökoszisztéma kialakulásához szükséges lapos partokkal rendelkező – lehető legkisebb nyílt vízfelületet eredményező, mély bányatavakból történjen a kavics kitermelése.
A bányatavak többletpárolgása kapcsán vizsgáltam a környezetvédelmi jog és a vízjog összefüggéseit is.
A bányatavak többletpárolgása a felszín alatti vízkészletek megnövekedett igénybevételét okozza. A többletpárolgást egyértelműen emberi beavatkozás okozza és közvetett vízhasználatnak – így valójában környezethasználatnak – minősül. Jelenleg azonban nincs olyan gazdasági szabályozó eszköz amely ösztönözné a párolgási felület lehető legkisebb mértékűre csökkentését.
A Kvt. általános értelemben és egyértelműen kimondja: „A környezet valamely elemének egyes igénybevételi módjai után a környezethasználó igénybevételi járulékot köteles fizetni”53. E kötelező előírás ellenére, a párolgásból adódó igénybevételi járulék fizetési kötelezettség végrehajtásához szükséges részletszabályokat a jogalkotó mindeddig elmulasztotta megalkotni.
A tavak többletpárolgása miatt keletkező vízelvonás csak olyan mértékű lehet, hogy emiatt az összes vízelvonás ne haladja meg a hasznosítható felszín alatti vízkészletet, azaz a vízkivételek és a többletpárolgás együtt nem haladhatja meg az igénybevételi határértékeket.
A vízgyűjtő-gazdálkodási terv hiányosságait – az egész országra vonatkozóan – legkésőbb a következő, 2015-ben elfogadásra kerülő vízgyűjtő-gazdálkodási tervben pótolni kell. Ettől függetlenül a környezetvédelemért és a vízgazdálkodásért felelős miniszter – a Kvt.-ben levő felhatalmazás alapján – miniszteri rendeletben soron kívül meghatározhatja az igénybevételi határértékeket.
A határértékekre vonatkozó előírás hiánya negatív hatással van a kavicsbányászathoz kapcsolódó környezetvédelmi engedélyezésre, hatásvizsgálatra, és a vízügyi szakhatósági közreműködésre. A Pesti-síkság különféle területhasználatainak kitüntetett szerepe, valamint az ország többi térségének érintettsége miatt, mielőbb gondoskodni kell a hiányzó térségi vizsgálat elvégzéséről.

3. A termőföld védelme
A termőföldek végleges kivonási ütemének csökkentése az Európai Unió készülő talajstratégiájának egyik sarkalatos megállapítása. Az Alaptörvény P) cikke szerint – többek között – a termőföld, mint természeti erőforrás a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.
Elsőként azt tekintettem át, hogy a termőföld más célú, végleges kivonással járó hasznosítására milyen szabályok vonatkoznak.
A Tftv. kimondja: „Termőföldet más célra csak kivételesen – elsősorban a gyengébb minőségű termőföld igénybevételével – lehet felhasználni”54. Az átlagosnál jobb minőségű termőföldet csak helyhez kötött tevékenységek esetében lehet véglegesen kivonni a mezőgazdasági művelés alól. A bányaüzemet a Tftv., mint helyhez kötött tevékenységet nevesíti55, így a Tftv. a kavicsbányászattal szemben nem védi meg a termőföldet.
A jogi szabályozás nem differenciál az ásványi nyersanyag fajtái tekintetében, és a bányászat, mint „helyhez kötött tevékenység” előnyt élvezhet még a kiváló és jó minőségű termőfölddel szemben is. Ugyanolyan elbírálás alá esik a hely kiválasztása, a bányászathoz szükséges termőföld művelésből való végleges kivonása egy kis területen előforduló nagy értékű ásványi nyersanyag (pl. szénhidrogén, bauxit), mint a sok ezer hektáron előforduló homok vagy kavics esetében.
Nyilvánvaló, hogy a bányászati tevékenységet ott lehet folytatni, ahol az ásványi nyersanyag előfordul. Azonban ez nem jelentheti azt, hogy amennyiben azt máshonnan, vagy jobb műszaki megoldással is ki lehetne termelni, előnyt élvezzen a bányászat a termőföld mezőgazdasági hasznosításával szemben.
A Tftv. úgy rendelkezik, hogy „Az igénybevételt az indokolt szükségletnek megfelelő legkisebb területre kell korlátozni”56.. Ez a rendelkezés azonban – részletes anyagi jogi előírások, illetve végrehajtási rendelet hiányában – a gyakorlatban nem érvényesül.
Megállapítom, hogy hiányoznak azok az előírások, amelyek meghatároznák „a termőföld igénybevételével kapcsolatos indokolt szükséglet” definícióját, annak kritériumait, és melyek előírnák a bányászati tevékenység folytatására irányuló kérelem befogadásának alapvető feltételeit57. Amennyiben a szóban forgó jogszabályi környezet nem változik, veszélybe kerülnek termőföldjeink és vízkészleteink, hiszen nem érvényesülhet az Alaptörvényben rögzített, a termőföld védelmére vonatkozó kötelező előírás, és a mezőgazdasági termelés hosszú távú fenntarthatósága sem biztosítható.
A termőföld – mint természeti erőforrás – megőrzésének a jövő nemzedékek szempontjából kiemelten fontos szerepe van, ugyanakkor annak megóvása nemzetgazdasági érdek is. Ezért annak védelmét megfelelő jogszabályi előírásokkal, hatékony hatósági fellépéssel szükséges biztosítani. Az ezzel kapcsolatos döntések meghozatalának felelőssége nem hárítható kizárólag a gazdákra, abban az államnak – a térségi kitekintéssel rendelkező intézményrendszere segítségével – tevékenyen részt kell vennie. Mindezek érdekében vissza kell szorítani a hazai jó minőségű termőföldek bányászati célú mezőgazdasági művelés alóli kivonását. Magyarországon azonban hiányzik annak a szabályozása, hogy az átlagosnál jobb minőségű termőföldet csak kivételesen lehet a mezőgazdasági művelésből véglegesen kivonni. Véleményem szerint, ha ezt a jogalkotó pótolná, részben megoldást adhatna az építési célú homok- és kavicsbányászat dilemmáinak megoldására is.
A Pesti-síkság déli részén a kavics olyan nagy területen bányászható, hogy lehetőség van arra, hogy a bányászat gyengébb minőségű termőföldek előfordulási területére összpontosuljon és korlátozódjon58. Ehhez azonban nincs megfelelő – legalább erre a térségre kiterjedő – összehangolt ásványvagyon-gazdálkodási, és térségi területfejlesztési, területrendezési politika.
További problémát jelent, hogy a termőföld más célú használata esetén az önkormányzat jegyzőjének csak a helyi jelentőségű védett természeti terület érintettsége esetén van szakhatósági hatásköre59, egyéb esetben ügyfélként részt vehet az eljárásban, de nyilatkozata nem köti a bányafelügyeletet.
A hatályos jogszabályok alapján a termőföld művelésből történő kivonásának az engedélyezésére, a kitermelés engedélyezéséhez szükséges műszaki üzemi terv készítése során, annak részeként kerül sor. Ehhez a földhivatal engedélyére van szükség. Ebben az eljárásban kizárólag akkor kell a felügyelőséget, mint szakhatóságot bevonni, ha a kivonásra kerülő termőföld vízvédelmi, vagy az ingatlan-nyilvántartás szerint országos jelentőségű védett természeti, vagy Natura 2000 területen van60. A művelés alól kivett terület újrahasznosítására irányuló eljárásban ugyanezen esetekben biztosított a felügyelőség részvétele. A vízvédelem területén azonban nincs ilyen lehetősége a felügyelőségnek.
Álláspontom szerint a szakhatósági közreműködés ilyen fokú szűkítése nem felel meg a jogállamiság elvének és az abból fakadó jogbiztonság követelményének, továbbá korlátozza a Tvt. szerinti tájvédelmi előírások érvényesítési lehetőségét is. Minden olyan esetben szükség lenne a felügyelőség szakhatósági közreműködésére, amikor a művelésből való kivonás, illetve annak megszüntetése olyan tevékenységhez kapcsolódik, amely nem tartozik a környezeti hatásvizsgálati eljárás61 hatálya alá62.
A termőföldek mennyiségi védelmét szolgálja a földvédelmi járulék intézménye, amelyet a termelésből véglegesen vagy időlegesen kivont termőföld után kell fizetni. Az ezzel kapcsolatos eljárás, illetve a termőföld érték szerinti besorolása az ingatlan-nyilvántartást vezető földhivatal feladata.
A több mint száz éve kialakított, jelenleg is alkalmazott termőföld értékelési rendszerben a talaj termőképességének megítélése a kívánatosnál kisebb súllyal szerepel. A járulék kiszámítása szintén a mintegy száz éves viszonyokhoz igazodva, aranykorona értéken alapul, amelyben a természeti és a közgazdasági tényezőket azonos súllyal vették számba az akkori viszonyoknak megfelelően. Emiatt a földvédelmi járulék nem tükrözi megfelelően a talajok termőképességi adottságait, illetve ennek a megújuló természeti erőforrásnak a valódi értéke, „elvesztése” a termőföld védelmével kapcsolatos szabályozásban nem az Alaptörvényben rögzített jelentőségének megfelelően jelenik meg63.
Megállapítom, hogy az aranykorona alapú értékszámítás átfogó szakmai felülvizsgálatának és annak törvényi újrafogalmazásának elmaradása nem felel meg a jogállamiság elvének és sérti a jogbiztonság követelményét.

4. Területrendezés
A kavicsbányászat, valamint a termőföld és a többi környezeti elem védelme közötti látszólag antagonisztikus ellentétek feloldásában meghatározó szerepe van a terület- és településrendezésnek. Ennek értékeléséhez elsőként az OTrT szabályait tekintettem át.
Az OTrT meghatározza ugyan a kiváló termőhelyi adottságú szántóterület fogalmát64, azonban az ehhez kapcsolódó törvényi és rendeleti szintű előírások már hiányosak. Ezen kívül a Tftv. csak az átlagos minőségű termőföld fogalmát határozza meg, és ezt tekinti viszonyítási alapnak. Ezek a hiányok és ellentmondások is hozzájárulnak ahhoz, hogy az olyan térségekben, ahol kiváló, jó és gyengének számító termőföldek is vannak, nemcsak a gyenge minőségű területeket veszik igénybe kavicsbányászatra.
Az OTrT „a kiváló termőhelyi adottságú szántóterület jogcímen” csak a beépítésre szánt terület kijelölése esetében ír elő korlátozásokat. Ez abból a szempontból is sajátos, hogy a kiváló termőhelyi adottságú erdőterület övezetre – a beépítésre szánt terület kijelölésén túlmenően – a bányászati célú igénybevételt is korlátozza.
Megállapítom, hogy az OTrT. és a Tftv. szóban forgó rendelkezései nincsenek összhangban, ami sérti a jogállamiság elvét.
A jogalkalmazás során további nehézséget jelent, hogy a kiemelt térségi és a megyei területrendezési tervek esetében, az övezetek lehatárolására kötelezett államigazgatási szerveket nevesítő kormányrendelet65 nem nevesíti a kiváló termőhelyi adottságú szántóterületek lehatárolására hatáskörrel rendelkező szervet.
Az OTrT szerint „Az ásványi nyersanyag-gazdálkodási terület övezetét a településrendezés eszközeiben tényleges kiterjedésének megfelelően kell lehatárolni66”. A kiváló termőhelyi adottságú szántóterületek vonatkozásában hasonló előírás nincs.
Véleményem szerint az OTrT rendelkezései nem elegendőek ahhoz, hogy a szabályozás betöltse a célját, és összehangolja egy adott térségben jelen levő, területhez kötött tevékenységek egyidejű elvégzését a területrendezés eszközeivel67.
A Legfelsőbb Bíróság egyik határozata68 is felhívta a figyelmet az OTrT azon szabályozására69, mely szerint a bányatelek-fektetés és bányanyitás akkor engedélyezhető, ha azt az érintett település helyi építési szabályzata és szabályozási terve (HÉSZ) nem zárja ki. A Legfelsőbb Bíróság szerint: „A kizárásnak azonban nemcsak kifejezett rendelkezés, hanem eltérő célú felhasználás, besorolás alapján is helye lehet.” Az ügyben említett vitatott területen „a rendezési tervek kizárják a bányászati tevékenységet azáltal, hogy más tevékenységet engedélyeznek a területen. Ez a településrendezési terv erőteljes megerősítését jelenti, s kifejezi azt, hogy nem szükséges minden tiltást, bizonyos funkciók kizárását terület-felhasználási egységként, övezetként külön felsorolni.”
A panaszban említett Pesti-síkság kapcsán vizsgáltam a BATrT rendelkezéseit, mivel a Pesti-síkság része a Budapesti Agglomerációnak is.
A BATrT szerint: „A mezőgazdasági térség legalább 90%-át mezőgazdasági terület, illetve természetközeli terület területfelhasználási egységbe kell sorolni”70. Nem világos, hogy a gyakorlatban ez hogyan érvényesül az olyan kistérségekben, ahol a művelésből – különböző okok miatt – kivont területek aránya már meghaladja a 25, illetve a 30%-ot, és további több ezer hektáron jelöltek ki – tényleges művelésbe még nem vont – bányatelket.
A BATrT nem tekinti védendőnek a jó termőhelyi adottságú szántóterületeket, csak a kiváló termőhelyi adottságú szántóterületek lehatárolását rendezi. Ilyen jellegű terület azonban rendkívül kevés helyen található a Pesti-síkságon, ami azt eredményezi, hogy ott, ahol gazdaságosan kitermelhető, jó minőségű kavicsvagyon található és nincs a termelést kizáró ok – bányavállalkozói szándék esetén – a kitermelést nem lehet megtiltani.
A BATrT a magterületekkel kapcsolatos esetleges ütközések rendezése céljából előremutató rendelkezést tartalmaz. Meghatározott esetekre előírja ugyanis a területrendezési hatósági eljárás lefolytatásának kötelezettségét. Ugyanakkor azt nem írja elő, hogy ha az ásványi nyersanyag-gazdálkodási terület övezete és a kiváló vagy jó termőhelyi adottságú szántóterület övezete bizonyos mértékű átfedésben van, vagy az ásványi nyersanyag-gazdálkodási terület övezetében végzett bányászati tevékenység érintheti a kiváló termőhelyi adottságú szántóterület övezetet, akkor ott is kerüljön sor területrendezési hatósági eljárásra. Erre vonatkozóan hiányoznak a végrehajtáshoz szükséges, alacsonyabb szintű jogszabályi rendelkezések is.
Mindezek alapján célszerű áttekinteni, hogy a BATrT által nem említetteken kívül mely esetekben van szükség területrendezési hatósági eljárás lefolytatására.
A területi tervezés valamennyi szintjén (beleértve mind a területfejlesztési, mind a területrendezési tervek és településrendezési eszközök készítését) indokolt lenne az eddigieknél nagyobb hangsúlyt fektetni a már meglevő, valamint az ezután létesülő bányatavak hasznosítási lehetőségeinek feltárására, azok térségi szemléletű, összehangolt szabályozására. Fontos követelmény lenne ugyanis, hogy az érintett tájrészletek terület-felhasználási arányai, a tavak és száraz földfelszínek megoszlása az utóhasznosítás szempontjainak megfelelően alakuljanak, ami alapvetően a területi tervezés során határozható meg. A bányászati és az egyéb területhasználati, továbbá a vízvédelmi és természetvédelmi, tájvédelmi konfliktusok kezelését az összehangolt területi tervezés segíthetné a leghatékonyabban, biztosítva egyúttal a tartamos71 tájhasználat feltételeit is.

5. Bányászat
A Bt. és a 203/1998. (XII. 19.) Korm. rendelet állapítja meg a bányászati engedélyezés általános és sajátos szabályait. A bányajogra vonatkozó joganyag áttekintése során nemcsak új kérdéseket, de több, az előző fejezetekben már vizsgált problémakört újból elemeztem, mivel jelen fejezetben azokat a bányajog kapcsán vizsgálom.
Általános elvárásként a termőföld és a környezet védelmének követelményét a Kvt. mellett a Bt. is tartalmazza: E szerint: „E törvény hatálya alá tartozó tevékenységeket az emberi élet, az egészség, a környezet, a termőföld és a tulajdon védelmének, valamint az ásvány- és geotermikus energiavagyon gazdálkodási követelmények érvényesülésének biztosításával szabad végezni”72. E követelmény érvényesülését azonban részben a bányászati, részben a vízgazdálkodási, környezetvédelmi, földvédelmi, területrendezési joganyagokban levő hiányosságok, továbbá bizonyos állami tervezési feladatok elmaradásai nehezítik, illetve lehetetlenné teszik.
A hatályos szabályozás a kutatási jog adományozása iránti kérelem kötelező tartalmi elemei között nevesíti a kutatási mélység megjelölését73, de nem írja elő, hogy ez a mélység hogy viszonyuljon a homok, illetve a kavics várható mélységi előfordulásához.
A homok- és kavicsbányászat tekintetében hiányzik annak szabályozása, hogy az adott térségben a már engedélyezett bányászaton túlmenően, mekkora távolságon belül lehet újabb bányát nyitni. Nem szabályozott az sem, hogy miként kell igazolni azt, hogy a jogos nyersanyagigény kielégítésére nincs termőföld igénybevételével nem járó, más megoldás74.
Hiányoznak azok az elvek és szabályok is, amelyek meghatároznák, milyen szempontok és kutatási eredmények alapján kell a bányatelket definiálni, ha az ásványi nyersanyag nagy területű, ami a homok vagy kavics esetében gyakori jelenség75. Hiányzik továbbá a jó gazda gondosságával végzett kutatásra, kitermelésre és tájrendezésre ösztönző ásványvagyon-gazdálkodási stratégia és annak részletes szabályai76.
A Bt. a bányatelek megállapítása feltételei77 között nem említi a terület tulajdonosának hozzájárulását. A Bt. 26. § (3) bekezdése szerint: „A bányatelket kérelemre, külfejtéses művelésre vonatkozó bányatelek esetében az ingatlantulajdonosoknak a bányatelekkel lefedni tervezett ingatlanok várható igénybevételi ütemtervével és az ingatlanok használati, hasznosítási, illetve rendelkezési jogával kapcsolatos észrevételei figyelembevételével a bányafelügyelet állapítja meg”. A 203/1998. (XII. 19.) Korm. rendelet szerint a bányafelügyelet köteles az ingatlantulajdonosok észrevételeit érdemben vizsgálni78. A földtulajdonos számára a törvény csak arra ad lehetőséget, hogy véleményt nyilvánítson a művelés alól történő kivonásig a terület használata, hasznosítása módjáról, illetve arról, hogy a terület tulajdonjogát is átengedve, vagy azt megtartva járul-e hozzá a bányászathoz. Egyedül a kitermelési tevékenység nem engedélyezhető az ingatlantulajdonos hozzájárulása nélkül.
Hasonló szabályt tartalmaz a Bt. a már megállapított bányatelken folyó kitermelésre vonatkozó jóváhagyási eljárások tekintetében. E szerint: „(...) A bányafelügyelet az érintett ingatlantulajdonos ingatlanának használati, hasznosítási, illetve rendelkezési joga szempontjából lényeges, a várható igénybevételi időponttal kapcsolatos nyilatkozatát köteles a döntéshozatal előtt érdemben vizsgálni”79. Ennek alapján az ingatlantulajdonos érdemi észrevételt csak a kitermelés megkezdésének időbeli ütemezésére tehet (például hivatkozhat arra, hogy a kitermelés megkezdése előtt a termést még be szeretné takarítani).
A bányafelügyelet kezdeményezi a bányatelek ingatlan-nyilvántartásba történő bejegyzését80.. A bányavállalkozó jogosult arra, hogy a bányatelekkel fedett ingatlanokra építési és telekalakítási tilalom bejegyzését kezdeményezze81 legkésőbb a kitermelés megkezdése előtt öt évvel, figyelembe véve a bányatelek fektetési eljáráshoz benyújtott dokumentációban a kitermelésre meghatározott ütemtervet.
Mindez azt is jelenti, hogy a bányatelek fektetése a feltárás és kitermelés megindításáig, illetve a bányatelek ingatlan-nyilvántartásból való törléséig konzerválja a területhasználatot és bányászati szempontból előjogokat biztosít a bányavállalkozó számára.
Ez az előírás megfelelő abban az esetben, ha a területet néhány éven belül művelés alá vonják. Figyelembe véve azonban, hogy a bányatelek nagyságának felső határára a jogszabály nem ír elő korlátozást, indokolatlanul nagy, művelés alá több évtizeden át sem kerülő bányatelkek fektetésére is van lehetőség. Amennyiben a kitermelésre igénybe vett terület többszörösét jelölik ki bányateleknek, az már alapjaiban determinálja az adott település helyzetét és rendezési terveinek tartalmát. A 203/1998. (XII. 19.) Korm. rendelet szerint külfejtéses művelés esetén olyan területre is lehet bányatelket fektetni, ahol a bányavállalkozó a kitermelést az engedélyezést követően 35 év múlva kívánja megkezdeni82. Ez a szabályozás ellentétes az Alaptörvény P) cikkében rögzített célkitűzéssel, amely szerint „A természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, … védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.”
A túl nagy bányatelek akkor is probléma, ha a Bt. szerint83 a bányatelek ingatlan-nyilvántartásba való bejegyzése nem változtatja meg a bányatelekkel lefedett ingatlanok tulajdonjogát, rendeltetését és használatát. A bányatelek módosítható a kijelölésre vonatkozó szabályok megfelelő alkalmazásával84. Nem tisztázott azonban, hogy mely esetekben lehet a bányatelket indokolatlanul nagynak tekinteni, és erre hivatkozással a kérelmet elutasítani, illetve kiterjedésének csökkentését mikor lehet hivatalból elrendelni.
Nincs olyan jogszabályi előírás sem, illetve gazdasági szabályozó, ami arra ösztönözné a bányavállalkozót, hogy ne kössön le bányatelekként olyan területet, mely belátható időn belül nem kerül művelés alá.
Ásványi nyersanyag feltárása és kitermelése – a kutatás során végezhető feltárás és kitermelés kivételével – bányatelken, jóváhagyott műszaki üzemi terv (a továbbiakban: MÜT) alapján végezhető. A kitermelést 5+5=10 éven belül meg kell kezdeni, sőt a tevékenység a bányafelügyelet engedélyével még szüneteltethető is.
A MÜT alapján a munkák végzését a bányafelügyelet engedélyezi határozott időre. A MÜT-öt – többek között – az ásványvagyon-gazdálkodás követelményeinek figyelembe vételével kell elkészíteni85. Nincs azonban ásványvagyon-gazdálkodásra vonatkozó szabályozás, ami nehezíti az egyöntetű és kiszámítható jogalkalmazást, ez pedig jogbizonytalansághoz vezet.
A MÜT jóváhagyásának feltétele, hogy a bányavállalkozó – bányatelek művelése céljából – az ingatlan ténylegesen igénybevételre kerülő területére az igénybevételi jogosultságot megszerezze86. Ez a 203/1998. (XII. 19.) Korm. rendelet szerint az ingatlan feletti rendelkezési jog megszerzését jelenti87. Az ingatlan tulajdonosának lehetősége van arra, hogy ne járuljon hozzá ingatlanán bányászati tevékenység folytatásához. Ugyanakkor a gyakorlatban nagy nyomás nehezedik rá, különösen akkor, ha az ingatlanát körülvevő ingatlanok tulajdonosai már beleegyeztek az ilyen célú hasznosításba.
A bányászat által megbolygatott terület tájrendezését, feltárási, kitermelési előírásait a MÜT jóváhagyási eljárása során határozzák meg, de a tájrendezésre, a bánya bezárására külön MÜT is készíthető88. A tájrendezési feladatokat a bányavállalkozó – figyelemmel a bányászati tevékenység fogalmára89 – legkésőbb a bányászat befejezéséig köteles elvégezni. A gyakorlatban ezt a MÜT szerint végzik el eseti hatósági döntés alapján, mely eljárásban a felügyelőség szakhatóságként vesz részt.
Mindezek alapján megállapítom, sérti a jogállamiság elvét, hogy sem a Bt., sem a 203/1998. (XII. 19.) Korm. rendelet nem rendelkezik arról, hogy a tájrendezést a kitermelés felhagyását követően legkésőbb mennyi időn belül kell elvégezni, és hiányoznak a homok,- valamint kavicsbányák, bányatavak tájrendezésére vonatkozó részletes előírások is.
A tájrendezést követően a tulajdonos az érintett ingatlannal szabadon rendelkezik90. Amennyiben a bányászatot követően tó marad vissza, tisztázatlan, hogy az ingatlannal való szabad rendelkezés kiterjed-e vagy nem a tóval való szabad rendelkezésre is. E tekintetben sem érvényesül tehát a jogbiztonság követelménye, amely megkívánná, hogy a törvény utaljon a tóra, mint vízilétesítményre.
A Bt. szerint a bányatelek jogosultjának kötelezettségei a tájrendezés és a biztonság, valamint a környezet- és természetvédelem tekintetében a bányatelek törlését követően is fennállnak91. Problémaként merül fel azonban, hogy e kötelezettségek a bányatóval kapcsolatban meddig maradnak fenn. A 203/1998. (XII. 19.) Korm. rendelet ugyan tartalmaz előírásokat a bányatavakra92, de hiányoznak a part- és medermorfológiára vonatkozó olyan előírások, melyek lehetővé tennék, hogy a tóban a jó ökológiai potenciálnak megfelelő állapot kialakulhasson93.
A Bt. egyik szabályozási eszköze a bányajáradék, ami a Kvt. szerinti94 igénybevételi járulék speciális esete. Annak ellenére, hogy a más ásványi nyersanyagok bányászatához képest a homok- és kavicsbányászat viszonylag alacsony költséggel végezhető, a bányajáradékot a legalacsonyabb sávban szabályozta a jogalkotó.
A jelenlegi 5%-os (bizonyos esetekben 2%-os) kulcs – mint gazdasági szabályozó eszköz – felülvizsgálatra szorul, mert a bányajáradék kiszámításában szerepet játszó tényezőnek95 is fékeznie kell az új zöldmezős homok- és kavics kitermelést, illetve ösztönöznie kell az építési és bontási hulladékok másodnyersanyagként történő újrahasznosítását.
A kavicsbányászat – az esetek döntő többségében – jelenleg a Bt. szerinti nyílt engedélyezési eljárásban történik. A törvény azonban lehetőséget ad arra is, hogy a bányászati hivatal elnöke zárt területet jelöljön ki egy adott térségben kavicsbányászat folytatása céljából96. Ebben az esetben – a koncessziós pályázat kiírása előtt – el kell végezni az ásványi nyersanyag természetes előfordulási területének komplex érzékenységi és terhelhetőségi vizsgálatát97. Véleményem szerint a vizsgálat lefolytatását jelentősen megkönnyítené, ha az igénybevételi határértékek meghatározása azt megelőzné.
A bányászattal kapcsolatos problémák megelőzése érdekében az érzékenységi vizsgálatot az ország egész területére központilag lenne indokolt készíteni, függetlenül attól, hogy a bányászati jog megszerzésére koncessziós vagy nyílt eljárás keretében kerül-e sor. Rögzíteni szükséges továbbá, hogy új engedély kiadása csak e vizsgálat elvégzése után lehetséges.
Megállapítom, hogy – a Bt. biztosította felhatalmazás98 ellenére – szabályozatlan Magyarország ásványvagyon-gazdálkodása, és az arra vonatkozó stratégia, de a kavics- és homokbányászatra vonatkozóan ásványvagyon-védelmi előírásokat sem készítették el. A szóban forgó stratégiának99 – figyelemmel az Alaptörvény termőföld védelmére vonatkozó előírására – foglalkoznia kellene a termőföldek védelmével a bányászat, illetve a zöldmezős beruházással megvalósuló építőanyag-bányászat esetére vonatkozóan is. Érvényesítenie kellene továbbá a Tftv. azon előírását, mely szerint az igénybevételt az indokolt szükségletnek megfelelő, legkisebb területre kell korlátozni. Az ásványi nyersanyag gazdálkodás rendszerébe pedig indokolt lenne beépíteni az igénybevételi határérték fogalmát, ami lehetőséget biztosítana arra, hogy a tervezés során meghatározzák – legalább a homok- és kavicsvagyon tekintetében – az adott térségből kitermelhető ásványi vagyon mennyiségét. A stratégiának rögzítenie kell továbbá, hogy a bányászatot úgy kell megszervezni és végezni, hogy az a lehető legkevesebb tájseb képződésével járjon, és a lehető legkisebb kiterjedésű termőföld művelésből történő végleges kivonását eredményezze. Végül annak hangsúlyozása sem maradhatna el, hogy a művelés alá vont területen – a technikai-gazdasági korlátokra és a környezetre gyakorolt hatásokra figyelemmel – a teljes rendelkezésre álló, kitermelhető ásványvagyon kitermelésére kell törekedni.
Az egészséges környezethez való jog érvényesítése érdekében ki kell zárni új építőanyag bányák nyitásának lehetőségét, ha az adott térségben már van olyan működő bánya, amely – figyelembe véve a környezetvédelmi, vízvédelmi és bányabiztonsági követelményeket, és az elérhető, gazdaságosan alkalmazható legjobb technika színvonalát – ki tudja elégíteni az ottani szükségletet. Új bánya nyitása csak akkor legyen engedélyezhető, ha nincs a térségben olyan felhagyott egykori bányaterület, ahol a tevékenység ismételt megkezdésével a bányászat gazdaságosan elvégezhető. A barnamezős beruházásokat a homok- és kavicsbányászat területén is előnyben kellene részesíteni a zöldmezős beruházásokkal szemben.
A gyorsforgalmi utak építéséhez kapcsolódó anyagnyerő helyek speciális szabályozását is megvizsgáltam. Sajátos helyzetet teremtett az ezekre vonatkozó, a bányászati, környezetvédelmi és földvédelmi követelmények részbeni mellőzését lehetővé tevő szabályozás, amely a kitermelő helyet – bánya helyett – célkitermelő helynek nevezi, a kitermelt ásványi nyersanyagot pedig „töltésanyag”-ként értelmezi100.
A Gyftv. szerint101 lehetőség van arra, hogy a gyorsforgalmi utak földművei (töltései) megépítéséhez szükséges homok, kavics és agyag kitermelésére – ideértve mindezek változatait és keverékeit is, a jogerős építési engedélyben megállapított nyomvonal 10-10 km szélességű környezetében – célkitermelő helyet létesítsenek. Emiatt ezekre a tevékenységekre nem vonatkoznak a bányászati jogban szereplő kötelezettségek (például a biztosítékadási kötelezettség, a kitermelés utáni tájrendezéssel kapcsolatos előírások teljesítésének elmaradása esetén alkalmazható jogkövetkezmények). A Gyftv. lehetővé teszi azt is, hogy a már meglévő és megfelelő kapacitással rendelkező bánya helyett az út nyomvonala melletti területekről – azok anyagnyerő hellyé nyilvánításával – termeljék ki az építéshez szükséges ásványi nyersanyagot.
A Gyftv. hivatkozott rendelkezései ellentétesek a termőföld védelmére vonatkozó hosszú távú célkitűzéssel, melyet az Alaptörvény rögzít. Ezért indokoltnak tartom felülvizsgálni a gyorsforgalmi utak építéséhez kapcsolódó szabályozást is.

Összegzés
Magyarország homok- és kavicsbányászat tekintetében kedvező adottságokkal rendelkezik, de azok kihasználása vízgazdálkodási, termőföldvédelmi, környezet- és természetvédelmi, továbbá tájvédelmi problémák keletkezését generálja.
Vizsgálatom azt támasztotta alá, hogy a Pesti-síkság déli részén, valamint az ország néhány más területén folytatott kavics- és homokbányászat intenzitása ellentétes az Alaptörvény P) cikkében rögzített alapelvvel, vagyis a termőföld, a vízkészlet, a biológiai sokféleség védelmének, fenntartásának és a jövő nemzedék számára való megőrzésének célkitűzésével. Ezt a helyzetet nem csupán a hatályos jogszabályok hiányosságai teszik lehetővé (bányajog, víz- és környezetjog, termőföldvédelem, területi tervezés), hanem az állami tervezési feladatok elvégzésének (például: a talajok termőképesség szerinti új osztályozási rendszere kidolgozásának, a felszín alatti vízkészletek igénybevételi határértékei meghatározásának, kiváló és jó termőhelyi adottságú szántóterület övezetek lehatárolás) elmaradása vagy nem megfelelő teljesítése is.
Megállapítható az is, hogy a bányászatra vonatkozó szabályozás nem megfelelő, nem kezeli a bányászat által okozott, sok esetben visszafordíthatatlan környezeti hatásokat, az összeadódó hatásokkal kapcsolatos problémákat, és nem biztosít az egyes szakterületek között kellő átjárhatóságot.
A bányajog területén a jogalkotó 1993 óta adós az ásványvagyon-gazdálkodásra vonatkozó szabályozás megalkotásával. Hiányzik a nagy területen előforduló homokkal és kaviccsal való állami, térségi gazdálkodás rendszere. A terület tulajdonosának pedig tűrnie kell a bányászati célú igénybevételt, hiszen a nyersanyag – mint állami tulajdon – kitermelését a szabályozás kiemelt társadalmi érdekként kezeli.
A kavicsbányászat területén nincsenek különös bányászati szabályok. Nem rendelkezik például jogszabály a homok, kavics előfordulás mélységi lehatárolására vonatkozó kötelezettségről. Ugyanakkor a szabályozás lehetőséget biztosít irreálisan hosszú idő, esetleg több évtized múlva leművelésre kerülő bányatelek kijelölésére. Ugyancsak hiányoznak a homok- és kavicsbányák tájrendezésére, illetve a bányató keletkezésére vonatkozó speciális szabályok. Nem mondja ki jogszabály azt sem, hogy új bánya nyitására csak akkor kerülhet sor, ha nincs olyan, már meglévő, működő, szüneteltetett vagy – barnamezős beruházásként – újra nyitható felhagyott bánya, ahonnan az igények kielégíthetőek.
Az egészséges környezethez való joggal kapcsolatos visszásságot okoz, hogy a homok- és kavicsbányászat által generált termőföld-fogyási és környezeti problémákat a hatályos joganyag – azok súlyához és jelentőségéhez viszonyítva – nem megfelelően kezeli, az anyagi és az eljárásjogi szabályok nem biztosítják kellő mértékben a termőföld, illetve a vízkincs védelmét.
A jogbiztonsággal kapcsolatos visszásságot okoz, hogy az egyes jogágak (bányászat, vízgazdálkodás) szabályai között nem biztosított az átjárás, a szakterületekre vonatkozó szabályozások nem érintkeznek, nem tudják kezelni egymás fogalomrendszerét. Emiatt például a bányatelken belül levő tavak nem minősülnek vízilétesítményeknek, így azokra nem alkalmazhatók a vízimunkára, vízilétesítményekre vonatkozó vízügyi ágazati szabályok. A bányászatra vonatkozó rendelkezések – sem a bányajogban, sem más ágazati jogszabályban – nem kellően differenciáltak és nem kellően igazodnak az egyes ásványi nyersanyagok sajátosságaihoz. A bányajog a szilárd ásványi nyersanyagok körében mindössze a mélyművelés és a külszíni bányászat között tesz különbséget, a homok- és kavicsbányászat vonatkozásában hiányoznak a különös szabályok. Az egyéb jogszabályok (Tftv., OTrT stb.) még kevésbé differenciálnak, a bányászatra vonatkozóan egységes jelleggel tartalmaznak előírásokat, figyelmen kívül hagyva az ásványi nyersanyag előfordulásában, mennyiségében, a bányászati művelés módjában, annak területigényében tapasztalható lényeges különbségeket.

Intézkedéseim
1. Az Ajbt. 37. §-a alapján javaslom a nemzeti fejlesztési miniszternek, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket, a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény, a Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló 2003. évi CXXVIII. törvény és a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény végrehajtásáról rendelkező 203/1998. (XII. 19.) Korm. rendelet, az általam bemutatott szempontoknak megfelelő módosítására.
2. Ugyancsak az Ajbt. 37. §-a alapján javaslom a nemzeti fejlesztési miniszternek, hogy a Bt. 50/A § (1) bekezdés m) pontjában kapott felhatalmazása alapján készítsen előterjesztést – figyelemmel a Kvt. környezethasználatra vonatkozó alapelveire, valamint a jelentésemben megfogalmazottakra is – az ásványvagyon-gazdálkodás részletes követelményeit tartalmazó kormányrendelet, valamint ennek megalapozására szolgáló nemzeti ásványvagyon-gazdálkodási stratégia megalkotására.
3. Az Ajbt. 32. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem a nemzeti fejlesztési miniszternél, hogy
a) az érdekelt miniszterek bevonásával vizsgálja meg, – figyelembe véve a homok és kavics bányászat zárt területté történő kijelölésének lehetőségét is – milyen intézkedések tehetők a koncentrált kavicsbányászat miatt a Pesti-síkságon kialakult helyzet további romlásának megakadályozására, és hasonló problémák megelőzésére,
b) a vidékfejlesztési miniszter bevonásával vizsgálja meg, hogy a bányászat következtében létrejövő tavak többlet párolgása és az állami tulajdont képező felszín alatti vízkészletből történő vízelvonás, mikor minősül bányakárnak,
c) a belügyminiszter bevonásával gondoskodjon arról, hogy a bányászat során keletkező bányatavakkal összefüggő eljárásba ügyfélként vonják be a vízügyi igazgatóságot,
d) a homok- és kavicsbányászattal kapcsolatos dilemmák megelőzése érdekében készítessen az ország egész területére kiterjedő érzékenységi vizsgálatot, függetlenül attól, hogy a bányászati jog megszerzésére koncessziós vagy nyílt eljárás keretében kerül-e/került-e sor102.
4. Az Ajbt. 37. §-a alapján javaslom a vidékfejlesztési miniszternek, hogy kezdeményezze a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvénynek és a termőföld védelméről szóló 2007. évi CXXIX. törvénynek, a jelentésemben tett megállapítások figyelembevételével való módosítását.
Javasolom továbbá, hogy – a Kvt. 110. § (15) bekezdésében kapott felhatalmazása alapján – rendeletben határozza meg a felszín alatti vízkészlet igénybevételi határértékeket.
5. Az Ajbt. 32. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem a vidékfejlesztési miniszternél, hogy vizsgálja meg
a) a méreténél fogva önálló felszíni víztestnek nem minősülő, de egymáshoz közeli, hasonló adottságokkal rendelkező tavak csoportjának egy víztestként való kezelési lehetőségét, és a vízgyűjtő-gazdálkodási terv részeként fogalmazza meg az ezekre vonatkozó állapotértékelést, az elvégzendő feladatokat és intézkedéseket,
b) a víztestként nyilvántartott nagy vízfelületű, az állami tulajdont képező felszín alatti vízből pótlódó bányatavak állami kezelésbe vonásának lehetőségét annak érdekében, hogy garantálható legyen az adott térség vízgazdálkodási rendjéhez igazodó kezelésük,
c) a stratégiai környezeti vizsgálatnak a bányászati tervezés és intézkedések során történő bevezetése lehetőségét,
d) hogyan biztosítható az építési, bontási hulladékok nagyobb arányú újrahasznosítása (pl. gazdasági ösztönző eszközök, zöld közbeszerzés alkalmazása, nyilvánosság felhasználása),
e) hogyan segíthető elő az építési, bontási hulladékok növekvő mértékű építési célú újrahasznosítása a hulladékkezelési engedélyezési hatósági eljárásokban,
6. Ugyancsak az Ajbt. 32. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem a vidékfejlesztési miniszternél, hogy gondoskodjon
f) a kiváló és a jó termőhelyi adottságú szántóterületek lehatárolását tartalmazó országos térképi fedvények elkészíttetéséről.
g) a termőföld- és a talajvédelmi stratégiák kidolgozásáról.
h) a termőföld értékelési rendszer olyan átalakításáról, hogy a talaj termőképessége a jelenlegi rendszerhez képest nagyobb hangsúlyt kapjon.
7. Az Ajbt. 37. §-a alapján javaslom a belügyminiszternek, hogy készítsen előterjesztést az Országos Területrendezési Tervről szóló 2003. évi XXVI. törvény olyan módosítására, mely biztosítja rendelkezéseinek a termőföld védelméről szóló 2007. évi CXXIX. törvény rendelkezéseivel való összhangját, és a normaszövegben jusson kifejezésre a termőföld védelmére vonatkozó, az Alaptörvényben lefektetett alkotmányos érdek.
Javaslom továbbá a kiemelt térségi és megyei területrendezési tervek, valamint a településrendezési tervek készítése során az országos, a kiemelt térségi és a megyei övezetek területi érintettségével kapcsolatosan állásfoglalásra kötelezett államigazgatási szervek köréről és az eljárás részletes szabályairól szóló 282/2009. (XII. 11.) Korm. rendelet módosításának kezdeményezését úgy, hogy az tartalmazza az előzetes adatszolgáltatásra kötelezett, valamint a kiváló és a jó termőhelyi adottságú szántóterület megnevezésű övezetre vonatkozó adatszolgáltatásért felelős szervet.
Végül javaslom, vizsgálja meg a területrendezési hatósági eljárás szabályait és fontolja meg annak módosítását oly módon, hogy az biztosítsa az ásványvagyon-gazdálkodási övezet területén a bányatelkek ott és olyan méretben való kijelölését, amely a lehető legjobban illeszkedik a térség és az ott levő települések fejlesztési és rendezési tervéhez.

Budapest, 2012. június 11.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 A KSH-tól 2011. november 16-án érkezett elektronikus levél.
2 EU, DG ENV, 2006. Overview of best practices for limiting soil sealing or mitigating its effects in EU-27; http://ec.europa.eu/environment/soil/sealing.htm
3 Nemzeti Vidékstratégia 2012-2020; 4. A jelenlegi helyzet értékelése, 4.1 A természeti értékek és erőforrások, a vidéki környezet állapota , 4.1.1 Talaj, termőföld; http://videkstrategia.kormany.hu
4 Ez az arány az országban az évente a művelésből kivont terület kb. 30%-a.
5 PESTERV: Pest megye területrendezési tervének VII. megalapozó munkarészek tervezete (2011. év középi állapot)
6 A kitermelt kavics helyén létrehozott bányató tetejére rekultivációként – nyilvánvalóan – nem teríthető vissza a bányanyitáskor eltakarított humuszos termőföld réteg, tehát az eredeti állapot nem állítható helyre.
7 Erre a kisvizek vízszintcsökkenésének és a további medermélyülésnek a megállítása érdekében volt szükség, s amit indokolttá tett a parti szűrésű vízkészletek és a Duna menti talajvízszint védelme, illetve a hajózás fenntarthatóságának biztosítása.
8 Előfordulhat, hogy azt önkormányzati rendelet vagy a későbbi hatósági eljárásokban a szakhatóságok nemleges állásfoglalása nem teszi lehetővé, illetve a többek között pl. a telektulajdonosok hozzájárulásának hiánya miatt a bányateleknek csak egy részének művelésre kerül sor.
9 „urban mining”
10 Vízgazdálkodási Tudományos Kutató Rt: Kavicsbánya tavak Talajvízháztartásra gyakorolt hatása 1-2. rész, kézirat, 1995-96, VITUKI, Budapest
11 A Sajó kavicsteraszán létesült nyékládházi bányatavak területe 450 hektár.
12 Több éven át tartó száraz időjárás és a bányatavak felületének eddigi ütemben történő növekedése esetén az általában már jelentősebbnek tartott, 0,5 métert meghaladó talajvízszint-süllyedés kiterjedése meghaladhatja a 45 km2-t is.
13 Tari Csilla-Kovács Balázs-Szanyi János: A kavicsbányászat hatása a talajvízállásra, és a felszín alatti vizektől függő védett élőhelyekre, Ócsa, Dunaharaszti, Áporka és Bugyi térségében; Hidrológiai Közlöny 2010. ,90. évfolyam 3. sz. 41-46. oldal.
14 Ilyen veszélyeztetés merült fel például a Győr-Révfalu üzemelő vízbázis esetében, ahol a vízbázis hidrogeológiai védőterületén levő nyolc bányató közül az egyik felhagyott tóba bekerült szénhidrogén szennyezés vált potenciális szennyező forrássá.
15 Például illegális hulladék lerakás a roncsolt területen, a környező területeken, a talajvízbe bekerült mezőgazdasági vegyszerek bejutása a tóba.
16 Például. hígtrágya vagy szennyvíz bevezetése, nagy tömegű, bomló haleledel alkalmazása.
17 VÁTI: Budapesti Agglomeráció Területrendezési Terve (2005); http://www.terport.hu/kiemelt-tersegek/budapesti-agglomeracio/a-budapest...
18 A Magyar Bányászati és Földtani Hivatal 2012. január 9-én kelt véleményében ismertette a kutatási blokk és bányatelek nagyságára vonatkozó szabályozást. Véleményem szerint a mezőgazdasági parcellák méretéhez viszonyítva ezek a méretek egyértelműen nagyobb nagyságrendet jelentenek.
19 Például azért, mert ott vastagabb a kavicsréteg, vagy gyengébb minőségű a termőtalaj.
20 Bt. 26. § (3) bekezdés, 26. § és 26/A. §, 39.§
21 Ez a veszély merült fel például a Mosoni-sík Natura 2000 területe vonatkozásában is, ahol a túzok állományt zavarhatja meg a táji jelleg megváltozása további bányanyitások esetén.
22 Lásd Vgt. 1. § (1) bekezdését – a törvény hatályára vonatkozó rendelkezések
23 Lásd Bt. 1. § (1) bekezdését – a törvény hatálya, 49. § 1. pont: „Ásványi nyersanyag olyan ásványi anyag, mely a fennálló tudományos-technikai fejlettségi szinten hasznosítható. Nem minősül ásványi nyersanyagnak a külön törvény hatálya alá tartozó talaj és halmazállapotától függetlenül a víz.”
24 Elővigyázatosság, megelőzés, helyreállítás, felelősség, együttműködés, tájékozódás, nyilvánosság.
25 Kvt. 3. § (1) bekezdés
26 Kvt. 6. § (2) bekezdés
27 http://www.parlament.hu/irom39/05538/05538.pdf - T/5538. számú törvényjavaslat a hulladékról
28 AJB-1007/2011. és AJB-4473/2011. számú levelek
29 45/2004. (VII. 26.) BM-KvVM együttes rendelet
30 Az Európai Parlament és Tanács 2008. november 19.-i 2008/98/EK irányelve a hulladékokról és egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről
31 Lásd az alapvető jogok biztosának AJB-164/2012. számú jelentése
32 A 314/2005. (XII.25.) Korm. rendelet, egyebek közt a 4. sz. melléklet 1. bk) pont.
33 A Levegő Munkacsoport a felügyelőséggel és az önkormányzatokkal egyetértve javasolja, hogy készüljön az egész térségre kiterjedő számos aspektust figyelembe vevő vizsgálat, melynek eredményét és az új tevékenység engedélyezése során a hatóság köteles legyen figyelembe venni.
34 Kvt. 17. § (1) bekezdés
35 Kvt. 88-89. § és 110. § (15) bekezdése
36 Kvt. 48/E § (2) bekezdés a) pont
37 Tvt. 6. § (2) bekezdés
38 Tvt. 7. § (2) bekezdés c) pontja
39 Tvt.20. § (1) bekezdés
40 Vgt. számú melléklet 26. pont
41 Vgt. 28-33/A. §. Továbbá a 203/1998. (XII. 19.) Korm. rendelet 11/A § (9) bekezdése: „Ha a bányatelek határain belül a tervezett bányászati tevékenység következtében a felszín alatti vízkészletből származó állóvíz kialakulásával és a bányászat befejezését követő fennmaradásával kell számolni, úgy a külön jogszabály figyelembevételével a tájrendezési előtervben meg kell határozni az ezzel kapcsolatos előzetes vízgazdálkodási, környezet-, természet- és tájvédelmi feltételeket, amelyeket a tájrendezés, illetve a bányabezárás során figyelembe kell venni.” A külön jogszabály a 239/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet.
42 Víz Keretirányelv 2. cikk (1) bekezdés
43 Víz Keretirányelv 2. cikk (3) bekezdés
44 A vízgyűjtő-gazdálkodási tervezésről szóló 221/2004. (VII.21.) Korm. rendelet, illetve a felszíni vizek védelméről szóló 220/2004. (VII.21.) Korm. rendelet
45 A 219/2004. (VII. 21.) Korm. rendelet, a felszíni vizek minősége védelmének szabályairól szóló 220/2004. (VII.21.) Korm. rendelet, a vizek hasznosítását, védelmét és kártételeinek elhárítását szolgáló tevékenységekre vonatkozó általános szabályokról szóló 147/2010. (IV.29.) Korm. rendelet, a felszín alatti vizek vizsgálatának egyes szabályairól szóló 30/2004. (XII.30.) KvVM rendelet, valamint a felszíni vizek megfigyelésének és állapotértékelésének egyes szabályairól szóló 31/2004. (XII.30.) KvVM rendelet.
46 A Magyar Bányászati és Földtani Hivatal 2012. január 9-én kelt véleményében kifejtette, hogy a bányajog rendelkezik a kialakítandó tavak későbbi vízgazdálkodási feltételeinek biztosításáról, tekintettel a Bt. 27. § (2) bekezdésére, a 36. §-ra és a 203/1998. (XII. 19.) Korm. rendelet 11/A. § (9) bekezdésére. 11/A. § (9) bekezdés: „Ha a bányatelek határain belül a tervezett bányászati tevékenység következtében a felszín alatti vízkészletből származó állóvíz kialakulásával és a bányászat befejezését követő fennmaradásával kell számolni, úgy a külön jogszabály figyelembevételével a tájrendezési előtervben meg kell határozni az ezzel kapcsolatos előzetes vízgazdálkodási, környezet-, természet- és tájvédelmi feltételeket, amelyeket a tájrendezés, illetve a bányabezárás során figyelembe kell venni.” Véleménye szerint a bányató csak a bányabezárást és tájrendezést követően jön létre, addig csak üzemi vízfelületről van szó.
47 72/1996. (V. 22.) Korm. rendelet 5. § (3) bekezdés
48 Vgt. 3. § (3)http://jogszabalykereso.mhk.hu/cgi_bin/njt_doc.cgi?docid=23134.576569 bekezdés
49 A Ket. 15. § (4) bekezdése szerint „Az ügyfél jogai megilletik az ügy elbírálásában hatóságként vagy szakhatóságként részt nem vevő szervet is, amelynek feladatkörét az ügy érinti.”
50 239/2000. (XII.23.) Korm. rendelet 3. § (1) bekezdés
51 72/1996. (V.22.) Korm. rendelet 5. § (1) bekezdés
52 Ez a megállapítás egyaránt vonatkozik a környezethasználó (pl. bányavállalkozó) felelősségébe tartozó mérésekre és az állami monitoringra.
53 Kvt. 61. § (1) bekezdés
54 Tftv. 11. § (1) bekezdés
55 Tftv. 11. § (3) bekezdés
56 Tftv. 11. § (4) bekezdés
57 Tftv. 66. § (2) bekezdés d) pont
58 Hangsúlyozni szükséges, hogy új bányák nyitására még ezeken a területeken is csak a meglevő, illetve szüneteltetett, felhagyott bányákból történő kitermelés lehetőségének megszűntét követően kerülhetne sor.
59 338/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet 2. számú melléklet 4. pont
60 338/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet 2. melléklet II., illetve IV. rész.
61 Lásd a 314/2005. (XII. 25.) Korm. rendeletet.
62 Ez a helyzet a 166/1999. (XI. 19.) Korm. rendelet 2009. évi hatályvesztését követően állt elő, amikor a külterületekre vonatkozó általános tájvédelmi szakhatósági hatáskör kimaradt a joganyagból.
63 Ideális esetben egy új termőföld értékelési rendszer kialakítására lenne szükség, ennek hiányában a művelésből történő kivonás engedélyezése, illetve a földvédelmi járulék megállapítása során kellene a talaj termőképességét hangsúlyosabban figyelembe venni.
64 OTrT 2. § 13. pont
65 282/2009. (XII.11.) Korm. rendelet.
65 OTrT 16/A. §
67 A termőföldek védelmének hátrányára mutatkozó asszimetria vélhetően azzal is összefügg, hogy az ásványi nyersanyag-gazdálkodási terület övezeteit az illetékes államigazgatási szerv megadja, ezért az erre vonatkozó rendelkezéseket a jogalkotó a tervbe beépíti.
68 Kfv. III. 37.039/2005/5. szám
69 OTrT 11. § a) pont
70 BATrT 7. § (1) bekezdés
71 A tartamos tájhasználat szerint a területeket olyan módon kell gondozni és használni, hogy azok biológiai változatossága, termőképessége, felújítási kapacitása és életenergiája megmaradjon, meghatározó környezeti, gazdasági és társadalmi funkcióknak megfeleljen, más környezeti rendszerek ne károsodjanak. http://www.agraroldal.hu/eu-4.html
72 A Magyar Bányászati és Földtani Hivatal a 2012. január 9-én kelt véleményében hívta fel a figyelmet a Bt. 2. § (1) bekezdésére.
73 203/1998. (XII. 19.) Korm. rendelet 6.§ (1) bekezdés b) pont
74 Ilyen lehetőség például a meglevő bányákban az ásványi nyersanyag mélyebbről történő kitermelésével, vagy felhagyott, de kitermelhető ásványvagyon készlettel még rendelkező bányarész újbóli megnyitása.
75 Bt. 49. § 3. pont
76 Lásd a Bt. 2. § (1) bekezdését, amely szerint „a tevékenységeknek, intézkedéseknek, termelési programoknak, kutatási, feltárási, művelési rendszereknek és módszereknek olyanoknak kell lenniük, amelyek lehetővé teszik a veszteségek csökkentését, és az ásványi nyersanyag műszakilag lehetséges, a piaci viszonyok által indokolt minél teljesebb kitermelését”.
77 A Bt. 26/A. § (3) bekezdés b) pontja szerint a bányatelek fektetés akkor lehetséges, ha a bányavállalkozó „szilárd ásványi nyersanyag feltárása és kitermelése esetében a tevékenység végzéséhez szükséges környezetvédelmi, illetve – ha azt külön jogszabály elrendeli – egységes környezethasználati engedéllyel rendelkezik.” A szénhidrogén vagy geotermikus energia bányászatához, továbbá ipari eredetű széndioxid felszín alatti tárolásához szükséges bányatelek fektetés esetén még ennek a feltételnek se kell teljesülnie, az előírás le van szűkítve a szilárd ásványi nyersanyagokra.
78 203/1998. (XII. 19.) Korm. rendelet 12. § (1) bekezdés
79 Bt. 50/B. § (1) bekezdés
80 Bt. 26/A. § (1) bekezdés
81 Bt. 26/B § (1) bekezdés, Bt. 39. § (1) és (3) bekezdése
82 203/1998. (XII. 19.) Korm. rendelet 11/A § (2) bekezdés c) pont
83 Bt. 26/A § (4) bekezdés
84 Bt. 26/B § (4) bekezdés
85 Bt. 27. § (2) bekezdés
86 Bt. 27. § (4) bekezdés
87 203/1998. (XII. 19.) Korm. rendelet 13. § (2)
88 203/1998. (XII. 19.) Korm. rendelet 26. § (1) bekezdése
89 Bt. 49. § 4. pont
90 Bt. 36. § (4) bekezdés
91 Bt. 26/B § (5) bekezdés
92 203/1998. (XII. 19.) Korm. rendelet 22. § (7)-(8) bekezdés
93 A helyzetet egyértelműen megoldaná, ha a bányatavakra, mint vízilétesítményekre vízjogi létesítési és üzemeltetési engedélyt egyaránt köteles lenne kérni a bányavállalkozó.
94 Kvt. 61. § (1) bekezdés
95 54/2008. (III. 20.) Korm. rendelet
96 Bt. 50. § (5) bekezdés
97 103/2011. (VI.29.) Korm. rendelet
98 Bt. 50/A. § (1) bekezdés m) pont
99 A Magyar Bányászati és Földtani Hivatal a 2012. január 9-én kelt véleményében jelezte, hogy egyetért az ásványvagyon-gazdálkodás részletes szabályait tartalmazó jogszabályi hiányosság megállapításával, és annak mielőbbi megalkotásának szükségességével. Jelzi továbbá, hogy a stratégia alapelvei és egyes fejezetei a hivatalban elkészültek, előreláthatólag 2012 év végéig az teljes egészében elkészül.
100 A Magyar Bányászati és Földtani Hivatal a 2012. január 9-én kelt véleményében jelezte, hogy a célkitermelő helyek létesítésének jogszabályi lehetővé tételét korábban nem támogatta.
101 Gyftv. 17/A. § (1) bekezdés
102 A 103/2011. (VI. 29.) Korm. rendeletben rögzített metodika alkalmazása javasolható.